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《北京市养老机构运营补贴管理办法》政策解读

文章来源:北京市民政局 发布日期:2018-11-23 11:04:22
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为进一步加大对社会力量投资养老机构的引导和扶持力度,2018年11月6日,市民政局、市财政局、市卫生计生委、市残联印发了《北京市养老机构运营补贴管理办法》(以下简称《办法》)。

一、政策背景

近年来,随着人口老龄化加剧,失能、失智、失独、独居、高龄老年人日益增多,人民群众多样化、个性化养老服务需求日趋增长,对养老机构的专业服务能力和服务质量提出了更高的要求。2017年以来,为贯彻落实习近平总书记关于提升养老院服务质量重要讲话精神,按照民政部等部委要求,我市启动了为期四年的养老机构服务质量建设专项行动,并对照民政部《养老院服务质量大检查指南》中影响养老机构服务质量的运营管理、生活服务、健康服务、社会工作服务、安全管理等五个方面突出问题,在全市范围内开展了养老机构服务质量大检查大整治活动,取得了明显成效。2018年,民政部等部委印发了《关于做好2018年养老院服务质量建设专项行动的通知》,提出要以“保安全、固成效、优服务、建机制”为主要任务,坚持问题导向、分类指导、精准施策,抓重点、补短板、强弱项,进一步解决影响养老机构服务质量的突出问题,加强养老机构标准化、专业化、信息化建设,加快建立健全养老机构服务质量管理和提升长效机制,探索建立养老服务认证制度,全面推动养老机构向高质量发展阶段迈进。

与此同时,2017年,根据国务院办公厅《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》,市政府办公厅印发了《关于全面放开养老服务市场 进一步加快养老服务业发展的实施意见》,强调要“转变运营补贴发放方式,依据养老服务机构实际服务老年人数量发放运营补贴,对服务失能老年人的补贴标准予以适当倾斜,探索营利性养老服务机构享受非营利性养老服务机构的有关补贴等政策”。为贯彻落实中央和市委市政府有关要求,市民政局决定对2014年印发的《社会力量兴办非营利社会福利机构运营资助办法》进行调整修订,以适应全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的需要。

二、制定过程

今年以来,根据市领导批示精神,市财政局委托第三方专业机构对养老机构运营资助政策进行绩效成本预算评估,形成了绩效预算评估报告,就养老机构运营资助政策调整提出了系列政策建议。结合预算绩效评估成果,市民政局牵头起草了《办法》,并通过召开座谈会、论证会、书面征求意见等形式广泛征求了市人大、市相关委办局、区民政局和人大代表、养老机构的意见,并根据各单位反馈意见进行了修改完善。同时,面向社会公开征求意见,并提请局法制处进行了合法性审查和公平竞争审查,最终形成了本《办法》。

三、主要内容

《办法》分总则、补贴标准、补贴程序、管理监督、附则等5章28条。

(一)关于补贴对象。《办法》规定,补贴对象是指北京市行政区域内,由社会力量投资建设或运营管理、具有法人资质的养老机构。就这一规定,需要重点说明三点:一是关于依法成立问题。按照民政部《养老机构设立许可办法》《残疾人服务机构管理办法》,养老机构应当经民政部门设立许可登记后方可依法运营,残疾人服务机构须经备案批准方可依法运营。考虑到国务院常务会议已经明确提出要取消养老机构设立许可,为做好政策衔接,《办法》强调应具有法人资质,而没有明确表述为“经民政部门设立许可”。二是补贴对象范围问题。主要包括社会力量投资建设的社会办养老机构、实行公办民营的养老机构两大类。对于残疾人服务机构,考虑到老残一体思路,《办法》规定“残疾人服务机构等同养老机构享受运营补贴政策”。三是营利性与非营利养老机构同等待遇问题。为顺应国家“放管服”改革要求,促进市场公平竞争,进一步鼓励和引导民间资本投资养老服务业,根据市政府办公厅《关于全面放开养老服务市场 进一步加快养老服务业发展的实施意见》精神,《办法》规定,经工商部门依法注册登记的营利性养老机构参照本办法享受同等运营补贴政策。

(二)关于补贴标准。按照本市原养老机构运营资助政策,运营资助标准相对比较单一,仅仅是根据机构收住服务对象身体状况进行区分,即收住自理老年人的,每收住1人每月给予300元运营资助;收住失能老年人的,每收住1人每月给予500元运营资助。随着人口老龄化程度加剧,失能失智老年人不断增多,群众专业化养老服务日趋增长。为鼓励引导养老机构持续改善提升养老服务质量、建设专业化的养老机构,更好满足失能失智老年人等刚需群体养老服务需求,《办法》提出要根据养老机构收住服务对象身体状况、服务质量星级评定、信用状况、医疗服务能力等4个维度,对养老机构实行差异化补贴。其中,收住服务对象身体状况补贴标准是基础性补贴标准,其他三个维度补贴标准可以叠加享受。不过不论哪个维度的运营补贴,均以养老机构实际收住服务对象的床位数、月数等作为补贴计算依据。

1.关于服务对象身体状况维度。一是关于补贴标准。根据养老机构运营资助预算绩效评估结果,对原运营资助政策进行了调整,将收住生活自理老年人、残疾等级为三至四级视力、肢体、听力、言语残疾人和四级智力残疾人的运营补贴标准,由原来的每月300元下降到每月100元,将收住失能老年人、残疾等级为一至二级视力、肢体、听力、言语残疾人和二至三级智力残疾人的运营补贴标准,从原来的每月500元提高到每月600元,同时重点加大了收住失智老年人、残疾等级为一级智力残疾人和二级智力残疾人中的多重残疾人的运营补贴力度,将其运营补贴标准从原来的每月500元调整到每月700元。

按照《养老机构管理办法》有关规定,考虑到养老机构不能接收精神残疾人,《办法》专门在附则中规定“残疾人服务机构收住精神残疾人的,对应收住同等级智力残疾人的运营补贴标准予以补贴”。

二是关于补贴依据。《办法》规定,老年人身体状况以具有评估资质的专业评估机构出具的评估报告为准,残疾人身体状况以评定的残疾等级为准。关于残疾人身体状况,应当以残疾人证确认标注的残疾等级作为发放补贴依据。

2.关于服务质量星级评定维度。一是关于补贴标准。《办法》取消了原养老机构星级评定2万元至32万元的一次性奖励政策,提出对于服务质量被评定为二星级的机构,按照每床每月增加50元予以补贴;三星级的机构按照每床每月增加100元予以补贴;四星级、五星级的机构按照每床每月增加150元予以补贴。之所以作出这样规定,主要目的是引导激励机构不断改进养老服务质量,提升机构整体服务能力和水平。

二是关于特殊情形。《办法》进一步强化了养老服务质量星级评定在运营补贴政策中的权重,将一星级养老机构作为标准型养老机构,只能享受收住服务对象身体状况维度的基础补贴标准,不再给予单独的星级评定补贴。

三是关于星级评定。近年来,不少养老机构反映本市养老机构星级评定过于注重床位规模、入住率、绿化率等因素,影响制约了养老机构参与星级评定工作的积极性。截至2017年底,我市获得星级评定的318家养老机构中,三星级以上养老机构仅有23家。为此,我们同步启动了对养老机构服务质量星级评定政策的调整,拟以北京养老行业协会、北京标准化协会名义发布《北京市养老机构服务质量星级评定实施办法》,进一步降低了星级评定门槛、简化程序,以鼓励更多养老机构参与星级评定。

3.关于信用状况维度。一是关于补贴标准。对于一年内没有基本失信信息记录的,按照每床每月增加50元予以补贴;对于连续三年没有基本失信信息记录的,按照每床每月增加100元予以补贴;对于连续五年没有基本失信信息记录的,按照每床每月增加150元予以补贴。

二是关于失信信息归集。为加强养老服务机构诚信体系建设,市民政局、市经信委、市公安局、市人力社保局等部门联合制定了《北京市养老服务机构信用信息管理使用办法》,主要采取失信信息记录方式对养老机构的信用状况进行归集和管理使用。对于连续一年以上没有失信信息记录的养老服务机构,给予资金支持、优先纳入评优评先范围等奖励措施;对于出现严重失信信息的养老服务机构,将被纳入诚信黑名单。下一步,我局将建立信用信息归集系统,全面采集、归集养老服务机构失信信息,作为发放运营补贴的依据。

在这里,重点对基本失信信息做个说明。《北京市养老服务机构信用信息管理使用办法》提出民政部门要建立养老服务机构基本失信信息目录,并列举了30条基本失信信息目录。民政部门在归集失信信息时,由于信用信息来源的多样性、广泛性,收集到的养老机构信用信息可能并不局限于上述30条情形。但在养老机构运营补贴发放过程中,我们将以养老机构是否出现目录中规定的基本失信信息作为是否给予运营补贴的判断依据。以后,我们将根据工作需要定期对基本失信信息目录进行动态调整、同步向社会公开。

4.关于医疗服务能力维度。医疗服务能力是提升养老服务质量的关键。目前,本市医养结合主要有以下几种形式:一是养老机构设置医务室、护理站等内设医疗机构或引入医疗分支机构;二是养老机构与医疗机构签订合作协议;三是医疗机构设置养老机构。在政策制定过程中,我们曾经考虑将养老机构内设医疗机构、引入医疗分支机构、签订医养合作协议三种形式均纳入运营补贴范围,实行不同标准的补贴。但考虑到养老机构与医疗机构签订服务协议是对养老机构的基本要求,《办法》重点对养老机构内设医疗机构、引入医疗分支机构给予运营支持,规定对于设置医务室、护理站等内设医疗机构或引入医疗分支机构的,按照每床每月增加50元予以补贴。对于医疗机构内设医务室、护理站等医疗机构与引入医疗分支机构相比较,我们倾向于鼓励养老机构引入医疗分支机构。主要原因在于养老机构内设医务室、护理站对医务人员数量有明确要求,在现有医护人员总体匮乏、人力成本较高前提下,养老机构内设医疗机构会加大养老机构运营压力。相对而言,引入医疗分支机构既能满足机构老年人医疗服务需求,也能最大限度减轻机构运营成本。

关于养老机构设置内设医疗机构或引入医疗分支机构认定标准问题,经与市卫生计生委沟通,《办法》规定,判定养老机构设置内设医疗机构或引入医疗分支机构的,以卫生计生部门出具的《医疗机构执业许可证》或备案文书为准。

(三)关于养老机构居家社区辐射服务支持措施。《办法》对开展居家社区辐射服务的养老机构,尤其是街乡镇养老照料中心,制定了专项扶持措施,明确提出参照《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》执行,即养老机构开展居家社区辐射服务的,可以按照不低于服务总收入50%的比例给予服务流量补贴。为此,《办法》同时规定,养老机构开展居家社区辐射服务的,应通过养老助残卡、民政一卡通、残疾人服务一卡通等方式实现刷卡记录服务信息,如实采集服务信息,包括服务时间、服务对象、服务项目、服务时长、服务收费,并确保采集信息资料的真实性、准确性。

在此,特别需要强调的是,待《办法》实施后,以往通过购买服务方式开展的养老机构辐射社区居家养老服务补贴项目将不再实施。

(四)关于补贴条件。综合考虑市财政预算绩效评估报告提出的绩效目标,《办法》明确了8个方面资助条件:

1.每年3月31日之前向民政部门提交上一年度的工作报告和具有资质的会计师事务所出具的财务状况审计报告。2013年颁布的《养老机构管理办法》(民政部第49号令)规定,养老机构应当于每年3月31日之前向民政部门提交上一年度的工作报告,年度工作报告内容包括服务范围、服务质量、运营管理等情况。同时,针对此次预算绩效评估过程中不少养老机构提供的财务数据不够规范准确的问题,为便于加强对养老机构运营成本测算,为今后政策调整提供依据,《办法》要求养老机构必须提交具有资质的会计师事务所出具的财务状况审计报告。养老机构未按规定时限向区主管部门提交上一年度工作报告及财务状况审计报告的,视为自动放弃当年运营补贴获取资格。

2.按规定购买养老机构综合责任险、雇主责任险等相关保险。近些年,北京市推出了养老机构综合责任险、雇主责任险等险种,由财政补贴80%、机构自付20%的方式,鼓励养老机构投保。通过这些年实践,养老机构综合责任险极大降低了养老机构运营风险,对于促进本市养老服务业发展起到了积极促进作用。尽管养老机构投保综合责任险属于自愿行为,但为了更好发挥财政资金的服务质量提升的促进作用,《办法》对养老机构按规定购买养老机构综合责任险、雇主责任险做出了要求。需要说明的是,个别养老机构虽然未购买养老机构综合责任险、雇主责任险,但已经自行开发或购买了类似商业保险,只要有利于降低机构风险、提高养老服务质量,同样纳入支持范围。

3.执行突发事件报告制度。为确保养老机构安全稳定,今年,市民政局印发了《关于进一步加强养老服务机构突发事件报告工作的通知》,明确养老服务机构突发事件报送主体、报送范围、报送时间、报送程序和报送责任等。各养老机构必须严格执行方可享受到养老机构运营补贴。《办法》提出,养老机构未按照《北京市民政局关于进一步加强养老服务机构突发事件报告工作的通知》规定履行突发事件报告制度的,自发现之日起取消一年的运营补贴获取资格。

4.未发生重大责任事故。安全是养老机构服务质量的生命线、红线和底线。民政部等部委明确将“保安全”作为2018年推进养老机构服务质量专项行动的主要任务之一。因此,《办法》将“未发生重大责任事故”作为养老机构运营补贴的基本条件。关于重大责任事故如何认定问题,我们认为,因养老机构主要责任导致发生1人及以上人员死亡的事故,应当纳入重大责任事故。

5.从业人员持有资格证书或接受岗前培训率达到100%。养老服务从业人员综合素质和职业技能直接影响养老机构的服务质量,也是避免发生欺老虐老行为的重要保障。前些年,不少养老服务从业人员取得了养老护理员职业资格证书。但随着“放管服”改革的深入推进,国家取消了养老护理员职业资格。尽管国家取消了相关职业资格,但考虑到养老护理是一项专业性较强的职业、未经专业培训难以保障服务质量,《办法》要求养老机构全部从业人员须持有养老护理员职业资格证书,或者接受了专业岗位培训。

6.服务质量星级评定为一星级及以上。为推动养老机构服务质量提升,《办法》要求养老机构必须获评一星级及以上服务质量星级评定方可符合补贴条件。为引导养老机构积极参与服务质量星级评定,我们不再将养老机构床位规模、入住率等作为星级评定的基本条件,而是作为加减分项目。同时,考虑到新注册登记养老机构难以参加星级评定,《办法》规定,因新注册登记一年内暂时难以参加服务质量星级评定的机构,可以申请享受开业运营一年半内的运营补贴。

7.遵守国家环境质量方面标准,未对周边生态环境造成重大不良影响。按照国家和本市养老服务质量相关政策和标准,环境生态指标也是养老机构服务质量的重要组成部分。养老机构如想获得政府运营补贴,必须遵照环保质量方面标准,未对周边生态环境造成不良重大影响。

8.服务对象年度满意率达到85%以上。服务对象满意度是衡量养老机构服务质量的重要指标。为确保机构老年人度过幸福晚年,《办法》明确将服务对象满意度作为运营资助的基本条件。下一步,市民政局将委托第三方专业机构对申请运营补贴的养老机构服务对象满意度进行统一测评,主要调查对象包括机构老年人及家属等。

(五)关于补贴程序。考虑到完整预算年度和运营补贴发放需事前开展收住服务对象评估,养老机构运营补贴实行后补制,执行每半年核算和资金拨付。每年7月15日、次年1月15日前,区民政局、区财政局、区残联依据市社会福利综合管理平台归集的数据,核定过去半年每家机构运营补贴额度,并于每年9月、次年3月底前完成资金拨付。

(六)关于资金保障。养老机构运营补贴所需资金,由市、区两级财政共同负担。在各区财政筹措的基础上,市财政通过专项转移支付对各区按照自理老年人、残疾等级为三至四级视力、肢体、听力、言语残疾人和四级智力残疾人的残疾人床位每床每月100元,失能老年人、残疾等级为二级视力、肢体、听力、言语残疾人和二至三级智力残疾人床位每床每月500元,失智老年人、残疾等级为一级智力残疾人和二级智力残疾人中的多重残疾人床位每床每月600元标准予以补助,并对生态涵养区、发展新区上浮补助20%、10%。

(七)关于老年人能力评估。老年人能力评估是养老机构运营补贴发放的依据,尤其是《办法》加大了对失能失智老年人的运营补贴力度,对老年人能力评估工作提出了很高的要求。由于老年人能力评估牵涉民政、人力社保、卫生计生、残联等部门,目前尚缺乏一套成熟的评估标准。为此,在制定《办法》同时,我局正在抓紧制定《北京市老年人能力综合评估实施办法(试行)》,进一步明确失能老年人、失智老年人的评估标准、评估程序等。在评估办法出台之前,各区可按照以往惯例,委托行业协会开展机构老年人能力评估工作;待评估办法实施后,各区民政局可委托具有评估资质的专业评估机构开展评估。

与养老机构运营补贴每半年发放的要求相一致,老年人能力评估同样每半年进行一次,由各区自行组织,所需费用纳入区级财政预算。下一步,市民政局将通过公开招投标等方式,建立老年人能力评估机构储备库,遴选一批具有专业资质的评估机构,供各区民政局从中选择。

(八)关于绩效指标。根据绩效评估报告及市财政局要求,《办法》建立养老机构运营补贴与市财政预算绩效指标挂钩机制,明确了入住率、服务对象满意率、运营安全、品牌影响、诚信、人员素质、医养结合、生态环境等8个指标。

1.入住率指标。《办法》提出,养老机构全年平均入住率比上年底下降10%的,扣减当年运营补贴的20%。入住率是衡量一个养老机构经济效益和服务质量好坏的重要指标。通常而言,除新成立的养老机构因有个3-5年运营期、入住率可能稍微偏低外,多数养老机构的入住率会逐步提升直至达到一个相对稳定值。《办法》将入住率指标纳入运营补贴政策考核依据,主要目的是激励养老机构运营方积极进取,在提升经济效益同时创造更多的社会效益,防止部分机构运营方依赖政府补贴生存的不良倾向。当然,考虑到养老机构入住率受到很多因素影响,《办法》规定只有在养老机构平均入住率比上年底下降10%的情况下,才给予扣减运营补贴。养老机构平均入住率以每年12月底数据为准,通过市社会福利平台系统比对方式产生,扣减运营补贴一般从下半年运营补贴中核减。

2.服务对象满意率指标。《办法》规定,养老机构服务对象满意率低于85%的,取消当年运营补贴获取资格。这个指标的提出,主要是适应养老机构服务质量专项行动要求,减少机构服务质量问题尤其是欺老虐老行为发生,确保老年人在养老机构生活幸福、安度晚年。考虑到服务对象满意度调查直接关乎每家养老机构切身利益,如把服务对象满意度调查权限下放到各区,可能会导致各区掌握的标准尺度不一,影响公平性。因此,服务对象满意度调查将由市民政局委托第三方专业机构组织开展,并在调查完成后将相关数据移交给各区主管部门。

3.运营安全指标。为加大对发生安全责任事故养老机构惩处力度,《办法》提出,养老机构发生安全责任事故,取消自责任事故发生之日起一年内的运营补贴获取资格;发生安全责任事故导致1人(含)以上死亡的,取消至少两年的运营补贴获取资格。这里特别说明的是,对于养老机构违背承诺,未按操作规程或标准提供服务,引发亡人1人以上的安全责任事故、且负主要责任的,将依据《北京市养老服务机构信用信息管理使用办法》直接纳入养老机构诚信黑名单;进入黑名单机构经过整改且连续两年无失信信息记录的,方可解除黑名单。这就意味着此类养老机构至少两年内难以享受到政府运营补贴。

4.品牌影响指标。《办法》规定,养老机构不参与服务质量星级评定和复评,或未取得一星级评定的,取消享受运营补贴获取资格。做出这条规定,主要目的是引导养老机构改进服务质量、提升品牌影响力,逐步实现品牌连锁运营。

5.诚信指标。凡发现养老机构有违诚信、弄虚作假、虚报冒领运营补贴的,一经核实,纳入本市养老服务机构诚信黑名单,并取消运营补贴获取资格和承接政府购买服务资格。运营补贴已发放的,由区民政局依法追回;构成犯罪的,移送司法机关处理。

6.人员素质指标。从业人员持有资格证书或接受岗前培训率未达到100%,取消运营补贴获取资格。

7.医养结合指标。养老机构未与医疗机构签订规范的服务协议的,取消运营补贴获取资格。2018年初,为进一步加强养老机构医疗服务能力建设,市民政局会同市卫生计生委印发了《养老机构与医疗机构医疗服务协议(示范文本)》,明确了各方权责,并指导养老机构逐步与周边医疗机构签订协议,建立服务协作关系,为机构老年人提供健康管理、慢病干预、康复护理、上门巡诊、药物管理、急救、转诊等方面服务。今后,养老机构必须按规定与医疗机构签订服务协议后方可享受运营补贴。

8.生态环境指标。养老机构对周边生态环境造成严重不良影响的,纳入一票否决事项,取消运营补贴获取资格并追回财政资金。

(九)关于监督管理。《办法》明确规定,市社会福利综合管理平台归集的数据是养老机构运营补贴的唯一依据。养老机构收住服务对象、服务质量等级评定、信用状况、医疗服务能力、辐射居家社区服务信息等相关数据应归集至市社会福利综合管理信息系统。

养老机构应通过刷养老助残卡、民政一卡通、残疾人服务一卡通等方式如实采集入住服务对象的基础信息、收费信息和入住信息;开展居家社区辐射服务的,还应如实采集服务信息,包括服务时间、服务对象、服务项目、服务时长、服务收费。

今后,凡发现养老机构通过市社会福利综合管理平台归集信息出现错误致使多领取运营补贴的,及时予以纠正;年度内超出(含)三次的,取消当年运营补贴获取资格。

(十)关于实施安排。《办法》自2019年1月1日起实施。《北京市民政局、北京市财政局、北京市残联关于印发<社会力量兴办非营利性社会福利机构运营资助办法>的通知》、《北京市民政局关于开展养老服务机构星级评定以奖代补工作的通知》、《北京市残联、北京市民政局、北京市财政局关于印发<北京市残疾人入住社会福利机构补贴办法>的通知》等3个政策同时废止。

为推进京津冀地区养老服务协同发展,《办法》规定,天津市、河北省行政区全域及内蒙古自治区赤峰市、乌兰察布市养老机构收住北京市户籍老年人的,参照本办法执行,所需经费由老年人户籍所在地的区民政局负担,再由养老机构所属的地市(区)级民政局按当地财政管理规定及程序拨付至老年人实际入住的养老机构。

规范性文件:关于印发《北京市养老机构运营补贴管理办法》的通知【政策全文】

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