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“十三五”县域养老服务的实践探索与思考

——以江苏省沭阳县为例

文章来源:养老信息网 作者:荣超 发布日期:2021-03-31 07:33:30
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沭阳地处中国东部长江三角洲地区,是江苏省三个试点直管县之一,县域面积2298平方公里,下辖1个国家级开发区、6个街道、25个镇、8个乡、1个农场,是全省第一人口大县,2019年末全县有户籍人口198.65万人,其中老年人口32.22万人,占比达16.2%。“十三五”以来,沭阳县域发展取得了一系列历史性突破,其中养老服务事业始终走在全市全省乃至全国的前列,曾创下多个“第一”。截至2020年底,全县建有各类养老服务机构49家、社区服务中心480个,床位10485张,每千名老人拥有床位40.3张。先后荣获“全国五保供养工作先进集体”“江苏省五保供养工作先进县”“全省尊老爱老先进单位”等多项荣誉称号。

一、主要做法和取得的成效

(一)全面完成“三有三能六达标”建设任务

为认真贯彻落实省政府办公厅《关于进一步加强农村五保供养服务机构建设管理的意见》精神,沭阳先行先改,三年任务一年完成,至2015年初,全县投入5360万元,实施改造项目1685个,改扩建浴室、卫生间等基础设施7543平方米,新装空调1698台,全县37家敬老院全部达到星级以上标准,各敬老院设有独立的生活区、文体娱乐区、生产经营区,每个老人房间有卫生间、有保暖降温设备、有电视机,老人不出院能洗澡、能看病、能康复娱乐。当年7月沭阳作为唯一的县区在全省推进会上作了典型发言。

1.党政领导高度重视,行政全程高效推进。省政府办公厅文件印发后,沭阳县委县政府高度重视,主要领导多次调研,并作出部署安排。2013年7月11日,县政府召开会办会,出台《沭阳县乡镇敬老院提档升级工作要点》,明确敬老院48项升级改造项目,同时就办理卫生许可、设立警务室等事项提出明确要求。随后全县两次召开通报会、观摩会、推进会,加快改建工程进度,至9月底37家敬老院全部办理了卫生许可证。

2.设立专项奖补资金,加大目标考核力度。为提高乡镇敬老院改建工程积极性,5月底,该县出台了《沭阳县乡镇敬老院管理和服务考核试行办法》,县财政安排500万元资金,用于奖补改建工程通过验收的乡镇,并成立了由民政、财政、人社、公安、卫生、药监、消防等部门组成的验收组,对全县乡镇敬老院“三

有三能六达标”建设任务完成情况进行考核评分,对通过验收的乡镇及时兑现奖补资金,未按时完成建设任务的乡镇党委书记向县委、县政府作书面检查并限期整改到位,有效提升了敬老院的建设水平和服务质量。

3.深化机构体制改革,加强养老队伍建设。为进一步加快养老事业发展,沭阳县自2014年7月起,将农村分散供养、集中供养标准分别提高到每人每年4600元、5800元,五保老人参加“新农合”全部由政府买单;完成所有乡镇敬老院事业单位法人登记,增挂“乡镇(街道)社会福利中心”牌子;乡镇(街道)民政助理兼任敬老院院长,按照1:10配备标准公开招聘服务人员224名,并组织轮训1823人(次)。广泛开展“十佳好院长”“十佳好厨师”“十佳服务员”评比表彰活动,促进敬老院管理服务水平再上台阶。

(二)创新建立“1+1”监护关爱制度

在全面完成“三有三能六达标”改建任务后,沭阳民政人乘势而上,大胆探索,于2015年4月在全省率先创新建立了五保老人“1+1”监护关爱制度。时任省民政厅厅长侯学元对这一做法表示充分肯定,“这一做法很实用、有针对性,是适合国情省情的‘邻里乡亲守望相助’方式。”当即批示在全省推广。

1.广泛开展调研论证,创建监护关爱制度。2015年4月,沭阳通过摸底排查发现,与集中供养五保老人相比,分散供养五保老人的生活状况、生病就医及精神慰藉大多数处于“盲区”和“空白地带”,时常发生日间照料缺位、生病就医不便、精神关爱缺失,甚至出现卧病在床多日无人知晓的现象 。为切实改变这一现状,沭阳经过不断探索,在全国率先创建了分散供养五保对象“1+1”监护关爱制度,即由乡镇(街道)为分散供养五保老人明确一名监护人,负责生活照料和环境卫生管理,再安排1名镇村干部负责老人的住房、用电安全、生病救助和定期走访等事项 。

2.严格落实监护责任,保障监护关爱到位。为确保监护责任落到实处,根据相关文件要求,全县38个乡镇场(街道)及时组织2666名分散供养五保对象,与第一、第二监护人签订了监护协议,并全面抓好监护责任的落实。作为五保对象的第二监护人,每周上门走访服务一次,现场记录《走访登记卡》,并张贴在

老人门口,以方便老人联系和村民监督,切实把五保老人的政策待遇和服务保障落到实处。

3.注重目标考核,巩固关爱帮扶成果。为进一步巩固和扩大“1+1”监护关爱制度成果,沭阳及时将“1+1”照料监护工作列入年度目标考核,作为乡镇(街道)创先争优工作的重要内容。“1+1”监护关爱活动自开展以来,全县乡村干部走访慰问孤寡老人47700余次,寻回走失2人,送院治疗、康复791人,新增集中供养老人49人,因住房隐患异地安置27人,维修房屋119间,排除私拉乱接安全隐患521起,配备轮椅58辆,添置、更换被褥3050床。

(三)稳步推进敬老院体制机制改革

沭阳作为全国第三人口大县,上世纪九十年代便进入老龄化社会。至2015年初,全县有60周岁及以上户籍老年人口28.43万,人口老龄化率14.73%,老年人群体呈现出基数大、增速快、比例高、高龄化、空巢化的趋势,失能、半失能老人照料供需矛盾日渐突出。为此,沭阳县深入推进敬老院公建民营改革,助推养老服务提档升级,以满足老年人多层次、多元化的养老服务需求。

1.探索公办民营改革,助推养老服务升级。沭阳县从2015年4月起探索乡镇(街道)敬老院公办民营“一二三”模式:一即“一个不变”——保持乡镇(街道)敬老院公办国有性质不变,政府投入不减少,保障五保老人生活水平逐年提高;二即“两块牌子”——在已有乡镇(街道)敬老院的基础上,增挂“社会福利中心”的牌子,三即“三种方式”——通过承包、租赁、联合经营方式 ,将乡镇(街道)敬老院交给企业、社会组织和个人实行社会化运营,为社会老人提供有偿服务。通过敬老院公办民营改革,当年社会力量举办或经营的养老机构达55家,床位6464张,床位利用率提高了21%。

2.创建三级联动机制,倾情关爱困难老人。沭阳在推行敬老院公办民营改革的同时,还创新建立了分散供养老人三级联动关爱照料机制,即在县级层面建立集中照护专区,对206名失能(失智)老人实行集中照护;在乡镇(街道)层面成立社会养老服务中心,对分散供养五保老人进行生活照料、定期走访;在村居层面建立看病老人就医陪护制度,着力提升对五保老人的养老服务质量。

3.运用科技信息手段,全面实现“智慧养老”。近年来,随着社会发展和生活水平的提高,单纯的养老服务已经满足不了市场需求,为此,沭阳县将养老智慧化建设列入民生工程中,先后投入800万元,引进南京禾康智慧养老服务有限公司和南通莱洋科技发展有限公司,成立智慧养老服务中心,通过“互联网+机构+站点”的方式为居家老人提供线上线下服务,提升智慧化养老服务水平。目前接受居家上门服务老人达5万人,约占老年人口的16%。2018年沭阳县被省政府评为养老服务体系建设成效明显的市(县)。

(四)加快推进医养融合转型升级发展

近年医养融合新型养老模式在全国各地兴起,作为全国人口大县的沭阳,及时把医养融合发展作为深化养老服务业转型升级的重要抓手,促进医疗卫生资源与养老服务的无缝对接,实现医疗卫生与养老服务的融合发展。通过新建县社会福利中心、在敬老院设立医务室,与社区医疗机构签约服务等措施,拥有护理型床位3492张,占总数的53.8%,真正做到让老年人老有所养、病有所医。

1.建设特色医养机构,促进医养融合发展。“十三五”期间,沭阳投资4500万元新建县社会福利中心,该中心占地1.93万平方米,建筑面积1.45万平方米,建有1栋5层办公医务用房、2栋4层老年公寓、1栋4层儿童公寓和1栋2层食堂,目前已进入后期装修阶段。同时,采取公建民营方式,由沭阳铭和养老服务中心与37家敬老院和部分民营养老机构签订医疗保障、互助协议,为养老机构集中养护的失能人员提供康复医疗服务,实现养老机构养老床位和医疗卫生机构康复床位的无缝对接,保证老人无病早预防,有病早治疗,全面提升康复养老服务质量。

2.有效整合养老资源,集中护理失能老人。为强化长期照护能力建设,沭阳县通过引进专业机构,先后对章集、北丁集敬老院实施升级改造和合理分区,配备设施设备和照护人员,对全县特困失能(失智)老人实行集中照护。目前已对157名失能(失智)特困老人实行集中照护,从根本上解决了失能(失智)五保老人需要长期照护的刚性养老服务需求。

3.提高建设补助标准,扶持护理机构发展。为促进养老服务队伍建设,沭阳县出台了《社会养老服务体系资金补贴暂法》,对养老机构和养老护理员岗位实施补贴,其中在养老机构现行补助的基础上,对医养结合型的养老机构建设补助

标准再提高20%;对取得国家养老护理员职业资格证书且在护理岗位连续从业2年以上的人员,按照技师、高级工、中级工、初级工职业资格证书等级,分别给予每人3000元、2000元、1000元、500元的一次性岗位补贴。截至目前,该县已为养老机构和护理员发放补贴46万元。

(五)全面提升养老机构消防安全建设水平

由于历史原因,沭阳共有47家养老机构未解决消防审验问题。为从根本上解决这一难题,沭阳县把解决好养老机构消防审验问题作为重要政治任务,多部门团结协作共同推进,截至2020年8月,省政府挂牌督办的15家养老机构全部销号清零。

1.主动担当作为,强化责任落实。一是统筹协调抓推进。该县第一时间组织会商研究,搭建工作专班,制定工作方案,逐一明确相关部门、乡镇(街道)的工作职责和具体责任人,并要求县党政督查室跟踪督办。二是一线工作抓推进。抽调县民政、住建、自然资源和规划、消防等单位的负责人、业务骨干,组成联合调查组,对未取得消防审验合格手续的47家养老机构,逐一进行现场甄别,全面摸清产权登记、消防设施、房屋耐火等级、疏散通道设施等基本情况,为分类施策、科学处置夯实基础。三是“一院一策”抓推进。县财政投入2600万元为37家敬老院配置了消火栓、应急照明、自动喷淋和火灾自动报警等系统 ;按照每家不低于20万元的标准,为9家民营养老机构发放了消防安全改造补贴,并要求8月底前全部完成改造任务。

2.强化部门联动,提升工作效能。由于沭阳县于2017年就组织开展了养老机构消防改造达标工程,历时一年有余,绝大部分机构均安装了烟雾报警、喷淋等设施。对此,沭阳按照新规范要求,对整治工作进行再动员、再部署,组织专业力量重新开展全面排查。针对排查出来的问题,实施挂牌督战,限时整改清零;截至4月底,关停2家不合格民营养老机构,妥善安置、分流在院老人345人。对剩余45家能通过改造升级达到安全标准的养老机构,分三步走组织整改,15天内全面完成。

3.紧盯重点项目,限时销号清零。为加快工程进度,各乡镇(街道)每周上报《沭阳县消防审验情况表》,县民政部门定期报告县分管领导,并通报各乡镇

(街道);由县民政部门牵头,组织自规、住建、消防等部门开展现场督导检查,对完成建设任务、达到消防、建筑物安全标准的养老机构,及时组织联合会商,以会议议定、部门签字的方式组织审验,及时销号清零;同时,以此次消防审验为契机,努力在优化养老机构结构上取得突破。

二、面临的困境和原因分析

“十三五”期间,沭阳县养老服务发展取得了长足发展,但与经济社会发达地区相比,短板与不足依然存在,主要表现为——

(一)农村敬老院床位利用率偏低

沭阳县现有乡镇敬老院37家,床位3682张,入住老人1064人,床位使用率仅为28.89%,有近三分之二床位长期闲置。之所以出现这种现象,一是由于我国特困供养体制方面的原因,乡镇敬老院只招收符合条件的五保老人。五保老人指生活在农村中无人赡养的孤寡老人,是农村中最值得关注的弱势群体;二是由于该县近年来不断加大敬老院扩容增量建设,养老床位数逐年增加;三是部分敬老院因存在选址偏僻、设施简陋、伙食单一、服务缺乏个性化等诸多不足,加之受传统家庭观点影响,对部分老人没有吸引力。

(二)养老服务专业护理人员短缺

农村敬老院护理人才短缺问题由来已久,尤其是2020年初新冠肺炎疫情暴发以来,不少养老机构护理人员短缺问题凸显,主要原因:一是当前我国养老护理行业压力过大,尤其是农村敬老院工作强度非常高,工资待遇却偏低,造成养老护理从业人员面临缺口较大;二是老年人护理工作社会认同度低,使得当前的职业吸引力不强,年轻人不愿到养老机构工作,致使社会养老服务机构进人难、留住专业人员更难。三是现有养老服务从业人员年龄偏大、文化偏低,只能对老年人进行最基本的生活照料,而康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化从业人员严重不足。

(三)居家养老服务发挥作用不够

沭阳县自2016年起开始社区居家养老服务试点,截至目前,全县建有城乡社区居家养老服务中心(站)448个,床位4266张,覆盖率达90%以上,但从服

务效果、资金、场地、人员及组织建设方面来看,还存在许多问题:一是社区居家养老工作缺少指导性文件,导致居家养老服务难以全面展开。二是社区居家养老服务投入不足,功能单一,对居家老人缺乏吸引力。三是社区居家养老缺乏专职人员,目前从事社区居家养老服务人员基本上都是非正式员工,无专业技能,难以满足社区老人的多层次需求。

三、加快县域养老服务发展的对策建议

(一)提高敬老院床位利用率

建议国家出台相关政策,支持和鼓励农村敬老院由传统养老服务业向综合多功能养老服务业转型升级,在满足特困老人供养的基础上,推进乡镇敬老院实行社会化运营改革,打造区域性养老服务中心,接受有意向的社会老人入住,提高敬老院床位利用率。要采取灵活多样的方式,进一步盘活农村养老设施,发展好集中养老机构,优化设施和服务,使其朝多元化、专业化发展,满足不同层次、不同条件的老年人需求,把农村敬老院真正办成区位适宜、服务到位、价格相当、充满家庭温馨的“老人之家”。要通过强化政策宣传引导,转变老年人和社会大众的思想观念,让集中养老成为一种大众乐于接受的养老模式,吸引有需要的老年人放心入住。

(二)破解养老机构从业人员招工难

一要“配强院长”并通过定期轮训等方式,提高养服务机构从业人员的专业化、职业化水平。二要合理确定工作人员与生活自理供养对象、失能供养对象的配备比例,并组织岗位技能培训,以满足老年人康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的养老服务需求。三要建立与岗位绩效、职业技能水平挂钩的考核激励机制,提高一线工作人员工资待遇,提升专业人才社会地位和职业认同,解决好养老专业人才“不愿来”“用不上”和“留不住”的问题。

(三)加快社区居家养老服务发展

一要出台《养老服务机构社会工作服务规范》等地方性养老服务标准,建立老服务规范,督促养老服务机构高质量开展精细化服务。二要大力发展助老志愿

服务组织,定期开展技能培训,不断提高服务队伍的综合素质和服务技能,让老年人享受到更专业、更优质的养老服务。三要在提供基本生活照料服务、文体娱乐服务的基础上,向康复保健、精神慰藉、法律维权、紧急救援等方面发展,完善服务供给,为老年人提供个性化的照料服务 。四要依托县级养老服务信息化平台,对养老服务机构服务能力、运营状况、管理水平、服务质量及相关资金使用情况开展实时监管,以科学考核促进居家养老上门服务质量的提升。

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实施积极应对人口老龄化国家战略的第一个五年。沭阳民政人要始终保持清醒头脑和归零心态,切实摆脱“县域思维”和传统的“苏北意识”,牢固树立以人民为中心的发展思想,坚定不移贯彻新发展理念,牢牢把握“十四五”时期积极应对人口老龄化的窗口机遇,聚焦老年人最关心最直接最现实的利益问题,持续强化养老服务顶层设计、深化养老服务体制机制改革、优化养老服务供需结构、补齐养老服务短板弱项、推动养老服务提质扩面,努力推动“十四五”时期沭阳养老服务发展再上新台阶。(核稿:蒋复春)

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