养老服务供给侧改革的方向和重点

“十二五”期间，在政策密集出台、政府强力推动、社会广泛参与下，中国养老服务有了突飞猛进的发展。然而，我国老年人口基数大、发展速度快，养老服务需求将越来越旺盛。如何以问题为导向，加强供给侧改革，推动养老服务又好又快发展，是摆在我们面前的一个严峻挑战。

供给侧角度暴露出部分突出问题

“十二五”期间，在全国人大修订出台老年人权益保障法、国务院制定发布“十二五”养老服务体系发展规划、关于加快养老服务业发展若干意见的指导下，民政部等中央有关部门和地方政府及地方民政等有关部门密集发布了一系列注重顶层设计、加强政策创制的养老服务政策。

从政策角度分析，“十二五”时期，我国养老服务业逐步形成了以政府为主导，以社会力量为主体，发挥市场机制作用，推动养老服务业的发展思路，这一政策思路也使得我国养老服务业取得突飞猛进的发展。随着各项养老服务业政策在全国实施，在推动全国养老服务业大发展的同时，从供给侧角度看，也暴露出一些问题和困难。

首先，从服务效果看，结构性矛盾突出，出现城乡、中西部差距较大，居家养老、社区养老服务有效性滞后于养老机构，居家老年人获得感不强，政府投入和老年人养老满足感不成正比等问题。其次，从民间资本和社会力量作用发挥看，潜力还没有充分释放，从实地调研来看，机构建设要求高、优惠政策不落实、投资养老机构成本大、养老机构营利难、风险大等问题，都严重制约了民间资本和社会力量的进入。第三，从从业人员看，人才缺口大、结构不合理、留人用人难等问题造成养老服务人才现状和需求矛盾突出。第四，从养老机构发展和行业管理看，养老机构取得消防、环保等合格证越来越难，民政部门颁发许可证风险大，鼓励发展和规范发展矛盾加大。

从政府职能和政策角度看，出现这些问题和困难，有以下几个原因：一是政府职能错位、越位、不到位并存。二是政策目标不清晰。三是政策落地困难。四是政策导向偏差。五是政策许可门槛过高。六是政策内部、政策之间矛盾。这些问题处理不好，很大程度上影响养老服务形成合力，亟待作出调整和改革。

加大改革力度，推动养老服务又好又快发展

与2020年以后相比，“十三五”期间，我国老年人口发展速度还相对较缓，低龄老人、健康老人较多，是我国发展养老服务业的重点“窗口期”。要抓住这个“窗口期”，推动养老服务业又好又快发展，就必须注重供给侧改革。

首先，要根据习近平总书记要求，建立完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成养老服务工作大格局。积极应对人口老龄化，解决数量庞大的老年人养老服务需求问题，是一个涉及部门众多的问题，需要多部门合作协调进行，要在这个大领导体制的指导下，积极研究“十三五”期间我国老龄化特点和养老服务业发展实际情况，协调部门利益，寻求政策合力，开展养老服务。

其次，通过多种方式，提供养老服务的保基本兜底线。保基本兜底线是政府在社会保障中的基本职能，但是不同工作其保基本兜底线的对象不同。在养老服务方面要根据形势变化适时调整对象和方式。其核心要义有二：一是明确政府保基本的对象条件。首先是根据身体评估情况，提供失能失智人员服务保障，其次是根据失能失智人员中身份条件实施不同的补贴政策，如对“三无”、五保、优抚、低保、计划生育特殊家庭老人、高龄空巢等对象实行不同政府补贴标准。二是对失能失智的“三无”、五保对象、优抚对象、计划生育特殊家庭老人等提供基本服务保障的方式应该多种多样。绝对不是一定要政府建福利机构养起来这一条路，这甚至不应该是最主要和必需的道路，应该是包括政府向养老机构购买床位、政府发放服务补贴由服务对象自己选择养老方式和政府提供养老机构等多种方式。

再次，通过政策引导和必要的资金支持，推动全社会养老服务业发展。发展不同业态、不同内容的养老服务是社会主体和民间资本的事，但是政府要发挥政策引导和资金引导的作用。这需要注意两个问题：一是提供公平竞争的政策环境。现在的政策和资源主要引导发展公办养老机构和民办非营利养老机构，严重制约了民办营利性养老机构的发展，同时又造成公办养老机构和民办养老机构不公平竞争现象。针对我国目前养老机构多种所有制和多种经营管理方式的现状，需要梳理现有政策法律，对阻碍行业发展、相互之间冲突矛盾的条文及时修订，为公建公营、公建民营、民办非营利、民办营利、内外资养老服务机构等建立既有一定差别、又要体现公平竞争的政策环境。二是真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。而不是政府发文件投巨资大规模建立养老养生园区，或政府过多干涉养老机构和社区日间照料机构对服务项目和收费的自主权，使其无法自我生存等。

第四，按失能失智等老年人结构比例分区分级建立养老服务设施规划。养老服务成本的大头和难题是服务设施的建设，设施建设面临着用地难、投入大、周期长等困难。从实地调研情况看，新建的民办养老机构运营多年都很难收回建设成本，更不要说营利了，而在老旧城区更是无地提供，租赁房屋举办养老机构租金太高，而且因租赁时间短等原因，养老机构无法进行消防等改造，造成现阶段大量社区嵌入式小型养老机构入不敷出，长期亏本经营。所以，政府国土资源和规划、建设等部门应该联合民政、卫生计生委、发改委、财政等部门根据各地失能失智人员现状和发展趋势，制定分区分级的养老服务设施规划(衔接好医疗机构规划)并组织实施，尤其要规划建设社区化、小型化、专业化的长期照护养老设施。建成后通过一定程序选择品牌化、连锁化的专业养老服务机构运营。

第五，加强养老机构的许可、监管和服务。提供事前(许可)、事中(日常管理)和事后(停业和关闭)管理和服务是政府职能部门的基本职责之一。对养老机构监管的核心是落实老年人权益保障法提出的“民政部门进行业务指导监督和管理，其他部门在各自职责范围内各负其责”。目前首要的工作是根据实践中现存养老机构的呼吁，修改完善养老机构许可办法或直接起草《养老机构管理条例》。现行的养老机构许可办法，存在两个突出问题：一是多部门前置审批，程序多且不符合实际，内容也不符合实际;二是没有体现主管部门应该进行业务指导管理的内容。改革的方向：一是研究确定真正属于养老服务业务主管部门应该管的内容，二是按照政府简政放权的要求把有关部门前置审批改为后置备案。同时，明确有关部门在养老机构监管中的职责，促使有关部门真正面对养老机构管理中存在的问题，认真研究解决办法，实现各负其责。如在养老机构消防安全管理方面，既有消防法规定的不合理手续程序问题，又有公安部、建设部对养老机构只能建在三层及以下的既不合理、又不符合实际的消防安全标准的强制规定，严重阻碍了养老机构的新建。

第六，因应养老服务行业特殊性需要，借鉴国境外做法，政府有关部门应加强三项工作。一是民政、卫生、社保等部门要尽快研究建立统一的以老年人生活自理为目的的能力评估标准和服务需求标准，建立多种途径的现有失能失智老人长期照护资金保障制度和下一步所有人投保的长期照护保险制度。二是加强养老服务人才队伍建设。特别是建立养老护理人才使用和激励机制，如政府出资开展培训和技能鉴定、特岗津贴、公益岗位扶持、社会保险补贴等多种补助。三是研究如何加强中西部和广大农村老年人养老服务体系建设。

当然，政府的职能和政策远不只这些，比如还有制定居家养老支持政策，给予养老服务机构和社区日间照料机构税收优惠政策，解决民办养老机构融资资格和担保问题，支持养老机构品牌化、连锁化发展等职能。

总之，政府及有关职能部门要认真研究政府应该承担的职责，该到位的一定要到位，不该越位的一定要抽身回来。要通过政府职能和政策引导达到两方面效果：从老人及其家庭角度看，要能够为有养老服务需求的老人及其家庭搭建养老服务保障，其含义：一是当老人身体失能需要长期照护时有养老机构可去，提供服务保障;二是老人及其家庭能够付得起费用，通过医保或长期照护保险等方式提供经济保障。从社会力量和民间资本角度看，想投资进入养老服务行业时，各部门政策是同一方向的，建设、运营等方面的政策是明确的、能落地的，真正体现建立的是公平开放的养老服务市场。