宁波市：民营资本发展养老服务产业现状及建议

鄞州区从上世纪八十年代起就进入了人口老龄化。目前，全区60周岁及以上老年人口超过15.43万，占户籍总人口的19.97%。其中80周岁及以上老人为2.20万人，占老年人口的14.26%。今后一个时期老年人口的总量将继续不断增长。随着经济社会的转型，社会生活方式的转变，高龄空巢家庭日益增多，老年人在生活照料、医疗健康、精神文化等方面的需求日益凸显，养老服务问题日趋突出，并逐渐成为全社会关注的焦点。

面对银发浪潮的到来，近年来，区委区政府站在构筑和谐社会、与老年人共享改革发展成果的高度，提出了“建设以居家养老服务为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑，服务方式多样化、投资主体多元化、服务队伍专业化，覆盖城乡全体老年人的社会养老服务体系”的目标。在“十二五”期间，着力打造城乡“9505”的养老服务格局，即为全区95%的老年人提供居家养老服务，为全区5%的老年人提供机构养老服务。因此，在政府部门保障我区最困难老年人养老问题的基础上，如何通过民营资本的有效介入，缓解直至逐步解决社会老人的养老问题，将成为我区社会化养老可持续健康发展的最佳途径。

一、我区民营资本发展养老服务业的现状

为使养老服务机构数量和质量快速提高，我区在加大公办养老机构建设力度的同时，鼓励和支持社会力量发展养老服务业，大力推进投资主体、投资方式多样化，培育社会力量兴办多种服务方式和不同收费标准的养老服务机构，满足不同层次不同类型养老服务的需要。

（一）民营资本发展机构养老服务

目前全区有各类养老服务机构49家，包括镇乡（街道）敬老院21家，村级老年乐园10家，民非登记养老机构18家，总床位数7960张，每百名老人拥有床位数5.16张。其中民非登记的养老机构床位数4671，占总床位数的58.68%，入住老年人1966名（包括日常照料对象1155名、护理康复型对象798名、临终关怀对象13名），入住率42.1%（鄞州博美颐养院于2014年3月正式运行，目前床位空置率较高），低于公办养老服务机构24个百分点。

1、民营养老机构的投资主体

我区现有的民营养老机构投资主体主要分为三类：一是由村集体经济投入，但作民办非企业登记。目前有古林郭夏村老年照护院、龙观乡后隆老年乐园、章水镇李家坑村老年乐园3家，其它未经民非登记的村级老年乐园10家；二是由宗教举办，民间资金捐赠筹建，有古林镇安乐园等10家民非登记的养老机构；三是由社会民营资本参与投资建设，已建成5家，分别是宁波鄞州博美颐养院（2013年登记），鄞州区日月星养老院（2012年登记）、鄞州夕阳红颐乐园（2008年登记）、横街镇凤龙养老院（2012年登记）、雅戈尔老年乐园由于部分民资捐赠登记为民非性质。除雅戈尔老年乐园外，其余均为企业或个人全额投资。目前尚有华信、乐成、柏庭等几家大型民办养老机构正在筹建。

2、民办养老机构的服务定位

我区民办养老机构的服务定位大体分三档：一是服务于高端养老人群，目前尚没有建成运行的。在建中的宁波华信颐养园，将集康复医疗护理、室外健身休闲、文化娱乐、关爱旅馆和颐养公寓于一体；筹建准备中的乐成亲情社区老年照料中心也将定位为高端养老服务机构，均计划实行医养结合。二是服务于中高端养老人群，主要以雅戈尔老年乐园、鄞州博美颐养院和日月星养老院为代表，在院内设有医疗康复项目，实施护士（护工）医疗护理制度等。三是满足于中低端养老服务需求，以日常照料和简单的寄养为主，除通过民非登记的以外，我区还有一些只做备案的小规模的民办养老机构，普遍设施简陋，这一类在民办养老机构的数量上占到大多数。民办养老机构都面向社会收住失能、半失能老人，公办养老机构则以收住三无五保老人和自理老人为主。

3、民办养老机构的从业人员。全区民办养老机构共有工作（服务）人员314名，具有专业医疗资格的医护人员25名，只占8%；具有专业护理资格证书的护工248名，占79%；文化程度在高中（中专）及以上的63名，仅占20%；年龄在45周岁以下的195名，占62%；参加社会保险的242名，占77.1%；年薪在4万元以上的52名，只占16.6%。

（二）民营资本发展居家养老服务

民营资本进入我区居家养老服务已有近两年时间，在不断探索中稳步推进。

1、民营资本推进居家养老阵地建设。我区首家区级居家养老服务中心——嘉和阳光照护服务中心是由民办非企业单位投资兴建的，是我区引入社会力量投资兴建居家养老服务中心新模式的首次尝试。该中心借鉴目前国内外最为先进的居家养老服务理念，集“服务平台、信息平台、展示平台、示范平台、培训平台”五大平台为一体，是一家综合性居家养老服务中心。

2、民营资本拓展居家养老服务内涵。我区通过引进市场化运营机制，向社会公开招标，引入了5家信誉好、专业性强的服务公司，签订服务协议，以政府“购买服务”的形式委托承接公司实施专业的居家养老家政服务。目前，全区已拥有专业服务人员398人，政府购买居家养老服务对象达到5473人，在全市范围内居家养老服务发展速度处于领先地位。

（三）民营资本涉足养老服务培训。

在建设居家养老服务机构并拓展养老服务以外，民营机构还逐渐涉足养老培训。近两年来，我区培育了鄞州区创业职业技术学校和鄞州区嘉和爱照护服务中心两家社会机构成为区域内养老护理培训基地，开设老年人护理基础知识、养老护理操作技能等课程。目前已开展机构养老护理员和居家养老服务人员专业职业技能培训5个班次，培训人数达400余人，取得初级养老护理员职业资格证书280余人，有效提高了护理服务人员的专业服务素养和服务能力。

二、我区民营资本发展养老服务业存在的问题

（一）民营资本发展养老机构碰到的难题

1、规划滞后、布局不合理。主要表现在民办养老机构区域布局和发展的不均衡、服务对象（目标）和未来定位的不明确。18家民办养老机构大多数分布在鄞西且大多属于低端服务。

2、改善发展环境困难。对社会力量养老缺乏足够的认识；现有政策的倾斜度不利于民办养老服务机构自身的发展；法律法规不健全，缺乏与公办养老机构公平的竞争环境；税费优惠、水电费优惠、土地使用优惠、信贷利息优惠等未充分落实，这些都将直接影响到民办养老机构的生存和可持续发展。

3、投资主体不明、产权不清。社会力量建设的养老机构，机构性质比较单一，大多以民办非企业登记，现实中对发展造成一定缺陷。（1）社会资金一旦投入民非制的养老服务机构，其财产就属于社会，个人（组织）无权处理机构财产，这与谁投资谁获益的基本市场规律以及物权法的相关规定是不协调的；（2）民非性质的养老服务机构对本机构不享有任何财产权利，无法从银行取得抵押贷款，致使机构经常陷入资金困境，阻碍自身发展；（3）对于民办非企业性质的养老机构，在《民办非企业单位登记管理暂行条例》中明确规定“不准设立分支机构”，而不设立分支机构就不能实现规模经济效益，不具有品牌、经营理念的可推广性。

4、自身发展缺乏动力。（1）服务类型比例不协调，难以适应老龄化和高龄化的需求。数据显示，在我区已有民办养老服务机构中，日常照料人数占58.7%，护理康复人数占40.6%，临终关怀人数仅占0.7%，表现出不协调的状态。（2）经济运行状况不理想，不利于机构的再生产和再发展。一是投资回收预期较长。经了解，投资回收预期在5年以内的占40%，6-10年的占47%，合计占87%，还有13%的机构认为回收预期在15-20年；二是经营状况欠佳。经了解，资金周转困难和很困难的占20%，经营亏损的占16%，盈利水平在5%以下的占52%。（3）服务人员队伍无法建立不断提升服务质量的运行机制。一是人员流动比较频繁，由于工资低、劳动强度大、社会地位低造成人员不稳定；二是护工队伍文化素质和专业水平不高。71%的是高中（中专）以下学历；15.5%的没有参加培训或不定期培训；45岁以上人员占到37%。

5、缺乏行业规范和管理制度 。（1）市场准入定位不明确。民办养老机构目前没有统一的机构准入制度和考核评估体系，例如注册资金除了以建设床位数为指标外，对其他配套设施的资金投入要求未作界定。（2）缺乏独立的行业标准和行业管理规范，难以监管服务和处理纠纷。（3）缺乏行业保护。民办养老服务机构没有加入行业性团体，无法获得行业组织的保护。同时缺乏明确的行业发展方向。

（二）民营资本发展居家养老服务碰到的难点

随着近两年我区居家养老服务站以每年100家左右建设进度推进，居家养老服务也以政府购买服务的形式开始优先解决我区最困难老人的养老问题。根据实际操作经验、效果以及各方面反馈显示，民资投入居家养老服务也存在一些不足。

1、对服务承接单位缺乏有效监管方式。基于目前5家服务承接体均为营利性实体，追求经济利润是其固有属性，政府层面虽然设立了一定的考核细则，但难以很好约束承接单位的服务行为，服务承接体的服务流程难以公开接受监督，服务人员服务质量的好坏难以量化，最终导致无法衡量政府财政是否充分、合理地用于居家养老服务。

2、养老护理培训效果难以实现预期。老龄化程度的加深让不少培训学校嗅出了机遇，纷纷利用现有资源选择培训方向转型。虽然经过仔细筛选和考察，我区确定了两家养老服务培训基地，但是由于转型尚未完成，在师资、器材等软硬件方面还不够完善，造成培训质量与预期尚有一定差距；再者培训机构往往以通过率作为护理培训的唯一目标，过分注重理论的学习和复习，忽视了实践操作对于护理培训的重要性。

3、缺乏养老业务的创新和拓展能力。目前5家居家养老服务承接单位已经开展了近一年半的服务，其中95%以上的服务对象都是政府购买服务对象，而这部分对象仅占全区老年人的4%，除去约占5%的机构养老对象，仍有91%左右的社会老人服务需求市场空间。因此，服务承接体缺乏内部运营创新活力，不利于我区今后市场化、社会化的居家养老服务发展。

三、民营资本发展养老服务业的对策建议

（一）民营资本发展机构养老的建议

根据我区“十二五”末每百名老人床位数达到5张的要求和目前全区的现状，民办养老服务机构未来几年在数量上要有新的提高，在质量上要有新的突破。如何加强规范管理将成为重点。

1、加强规划、布局和新建养老服务机构的土地供应。将民办养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划，专门安排土地指标，保障土地供应。同时通过新建、改扩建、购置等方式，因地制宜建设民办养老服务机构及设施。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、校舍、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、小旅馆、小招待所等设施资源通过租赁、改造等形式用于民办养老服务。

2、改革民办养老机构的登记办法。确实由企业投资的，要逐步实行工商登记制度，明确其投资主体和权益，以解决“投资主体不明、产权不清”的问题。严格民办养老机构准入条件、准入程序，确保机构服务质量，严格并适度控制小规模民办养老机构数量。规范并逐步升级民办小型养老场所和宗教性质举办的养老机构，提升软硬件设施、设备，建立医养挂钩机制。

3、调整“民办公助”资金的补助对象、方式、额度和税费优惠政策。实行非营利性机构和营利性机构同等补助待遇；将投入补助按床位数计算改为按实际入住率计算，以鼓励机构吸纳需求老年人养老、康复；增加收住失能老人养老、护理的补助额度，以引导机构吸纳失能老人入住；应将营利性机构纳入有关税费减免政策范围并一视同仁。同时区级养老行业主管部门要会同税务、供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，把政府规定给予民办养老机构的所有优惠政策不折不扣地落到实处。

4、全面建立民办养老机构考核评估体系。开发并引入信息化评估、评价体系和智能化管理系统，通过对民办养老服务机构规模、医疗条件、餐饮质量等各方面的量化考核评定，区分出不同等级的民办养老机构并实施差异化补助政策；通过引入服务对象智能化管理系统，提升养老服务的工作效率，保证服务对象享受及时、快速、优质的服务。

5、进一步完善养老服务收费管理制度。制定《鄞州区民办养老机构收费管理办法》，对不同投资结构和经营管理模式的养老机构收费实行分类管理。民办养老机构可进一步通过市场价格机制，促进服务种类、方式多样化，满足多层次社会老人需求，实现服务质量和效率的全面提升。同时要加强服务项目的管理，以人为本，建立科学合理的定价方式，保障老年人利益，促进民办养老机构的可持续发展。

6、加强对民办养老服务机构的监管和指导。

（1）定期、不定期对民办养老院的各项工作进行监督检查，并纳入目标考核责任制，以考核实绩决定财政补贴，并适当拉开一定等次差距，以达成提升服务水平和服务质量的效果，确保民办养老机构管理规范化。食品、医疗、卫生、消防、住建等部门要加强对民办养老服务机构的监督管理，确保机构的各项设施、服务及运营合规达标。同时民办养老服务机构须成立民主管理小组，促使财务账目日结月清，定期公开公布，尤其是政府补贴款项的流向、用处要明细公布。

（2）推进民办养老服务机构的标准化和程序化建设。全面建立和引用各项管理与服务标准，如护理技术操作规程、护理医疗质量指标和各项管理工作具体目标等。识别和明确各项管理和服务程序，如出入院程序、护理服务和医疗服务程序等；制定和建立各项工作流程，如机构内诊治工作流程、特殊护理工作流程等，促使每项管理服务工作程序化、过程记录备案，实现程序规范。

（3）增强民办养老服务机构的内在发展动力。组建区域性行业协会，通过自我管理、自我服务、自我教育和签订行业公约等方式，形成社会养老服务的良好氛围；加强队伍建设，通过引进、培训、交流等多种形式，全面实行资格考试、持证上岗，从而提升管理水平和专业服务能力；完善内部管理制度，强化对职工的考评，规范用人、财务管理和沟通机制，并通过机构等级考核和声誉认定，建立起我区民办养老服务机构的品牌效应。

（二）民营资本开展居家养老服务的建议

居家养老服务作为我区养老服务的一大主体，民资的介入和市场化运作将是未来的发展趋势。

1、制定完善相关政策，鼓励社会力量举办居家养老服务机构。鼓励企事业单位、社会组织和个人，利用闲置用房、商业用房和个人住宅等举办居家养老服务照料中心、托老所、老年食堂等居家养老服务机构或企业。鼓励以合作、资助、捐赠等方式支持居家养老服务机构建设，并通过网点连锁发展等方式形成服务特色和品牌。村（社区）居家养老服务机构可以以捐赠者的姓名、名称命名相关设施，或通过公布捐款名录对捐赠者进行相应的精神鼓励。

2、加大培育力度，支持社会力量开展居家养老服务。在5家专业化服务公司已进入居家养老服务行业的基础上，继续加大培育力度，通过政策倾斜、政府补贴等方式，鼓励家政、餐饮等企业和社会组织参与我区居家养老服务，向老人提供就餐、生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、紧急救助等居家养老服务。

3、加强规范化准入机制，形成优胜劣汰考核体系。政府层面亟需制定养老服务承接体和培训机构的行业性准入条例，规范民资实体在养老服务行业中的各项行为；通过服务对象及监护人满意度反馈、资金流向服务流程信息公开、年度报告及未来发展计划等调查考评形式，确定是否继续合作，逐渐形成健康、优质、稳定发展的养老服务民资队伍。