养老服务业中如何界定政府的角色与责任

“十二五”收官，2016年，“十三五”即将开局。岁末年初，总结与展望不可或缺。近日，在一次由民政部社会福利中心、普亲老龄产业发展研究院主办的中国养老服务业专家沙龙上，“养老服务业中政府的角色与责任如何界定”这一话题受到来自政府、企业、社会组织、学术界、产业资本等各界代表广泛而热烈的讨论。

通过“三个清单”将政府职能具体化

此次沙龙设定议题中，“政府、企业、社会组织的角色定位及边界划分”，这一话题的讨论最为集中。

浙江省民政厅社会福利与老年服务处处长黄元龙表示：“政府的角色是统筹主导者、保障者、监管者，其职能要通过制定权力清单、责任清单和负面清单予以具体化。”

首先，政府作为社会养老服务体系的主导者要做好顶层设计。当前，对于“服务与资金相匹配、基本服务与选择性服务相结合”缺乏把握。

其次，政府作为保障者，要明确政府对“兜底线、保基本”到底怎么做。社会福利的核心是服务问题，主要是针对失能、失智、精神障碍老年人的服务，通过评估把这部分老人以阶梯制补贴方式管起来，同时要加以宣传引导，明确公众预期。

政府作为监管者，需要明确监管内容。目前的标准和规范普遍存在琐碎化、形式化的倾向，标准虽然出台了，但是标准的宣贯和执行做得还不够。同时，监管还涉及部门间的协调。目前养老服务行业尚未发育成熟，存在职责不明确、缺乏监管依据的问题。

政府要转变原有事业思维方式

推进养老服务业发展，由民政部门牵头责无旁贷，这是与会者的普遍共识。但新形势下，养老服务业已经从原来的单一社会福利事业转变为兼具公益与市场的属性。适应现实需要，促进经济转型也是行业的重要职能之一。

对此，北京市民政局副局长李红兵和山西省民政厅社会福利和慈善事业促进处处长王黎均认为，民政原有的事业思维、机制和做事方式已不能适应养老服务行业的发展。需要提升理念、丰富手段，以项目管理的方式整合社会资本、社会资源，尤其是社会组织资源去推动行业发展。

在行业监管方面，要转变以往喜欢用行政命令的方式，更多采取标准化、规制性的东西。要注重观念的引导，包括对老人的传统消费观念，政府各个部门的传统观念等的引导。在统筹资源方面，需要做好信息化，只有信息化才能把分散的各类资源，用虚拟的方式连接成一个整体。在实证效果方面，政府要把握好零起点，以其为坐标来检视出台措施后执行的实际效果。

政府发挥五大方面作用

中国人民大学社会与人口学院老年学研究所所长杜鹏认为，从设计、规范、引导、统筹、实证效果五方面来界定政府职责和作用，缺一不可。

一是设计。在管理体制方面政府要设计好民政、卫计、人社、财政等各部门的具体职责，并明确由哪个部门牵头推进。在管理体制上要有一个基本养老服务制度，需明确政府保底的对象、内容，养老服务作为公共服务应该向所有有需求的老人，特别是高龄、失能失智老人开放，而不应以简单的收入水平划分。

二是规范。要规范养老服务需求评估标准，并逐步构建一个全国性老年人的基本信息系统，长期照护、养老人才培训等都要依托这个信息系统。

三是引导。以资源或者政府补贴作为杠杆，通过直接拨钱引导，或者围绕服务方向和质量进行引导。政府应明确鼓励对象、鼓励方式，让各方面参与主体有一个良好预期。

四是统筹。要统筹政府资源和社会资源，尤其要重视发挥民间的力量来共同投入养老。

五是实证效果。政府需要建立政策效果的评估机制，构成从顶层设计到效果检视从而进一步推进发展的完整环节。

在养老服务体系中厘清民政部门职责

当前一些涉及养老的概念亟待厘清，需要进一步明确并处理好老龄、养老服务、养老服务业的关系问题，机构养老与养老机构的关系问题。对此，北京市民政局社会福利管理处副处长李树丛表示：“概念不清，就会名不正、言不顺、事难成，导致社会各界包括政府内部一些部门对政策理解不够，持续落实不到位，甚至形成误解误导，最终损害的是广大老年人的权益和老年福利事业。”

李树丛指出，养老服务体系应该是涵盖机构养老服务体系、社区养老服务体系、居家养老服务体系的大体系、大系统;机构养老应是包括养老机构、社区养老组织、面向居家养老提供支持的企事业单位、社会组织的集合体系;居家养老离不开各类涉老机构的支撑，否则就是无本之木、无源之水。

厘清概念需要第三方学术机构，包括主流媒体去传达正确的声音。民政部门还是要立足于完善老年人社会福利、保障老年人权益、牵头推进养老服务业等法定职责，在社会福利体系下推进相关工作，其他的让渡给法定职能部门，让渡给市场，让渡给社会去做。

中日养老产业研究专家陈伟认为，探讨政府角色与职能首先要厘清服务对象以及当前最迫切的服务需求。政府应重点扶持具有服务基因的企业。养老是政策创造的市场，目前政策不到位，市场属性显现不出来。而市场属性就需要制定法规和标准，按照市场经济来管理。

湖南省财政厅经建处处长刘见认为，政府应该在打破壁垒，整合资金资源上下功夫，应该推动涉及养老财政资金的整合，形成投入合力;在履行监管职责方面，应着力监督的规范性，约束管理的自由裁量权;在满足社会养老需求方面，应根据财力确定切合实际的整体养老规划。