昭通市养老服务业发展的现状、问题及对策

昭通市养老服务业发展的现状、问题及对策

昭通市民政局.张景松

昭通市辖10县1区，146个乡镇（街道办事处），1109个村委会，221个社区居委会。2014年全市总人口590万人，60岁以上老年人万72.74人，占总人口的12.3%。“十二五”以来，昭通市认真贯彻落实《云南省养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，明确发展目标，强化组织领导，统筹兼顾抓落实，全市养老服务体系建设取得了一定的成效。全市建成社会福利院12所，农村敬老院49所，农村居家养老服务中心33所，建筑规模24.24万平方米，床位8627张，集中供养城市“三无人员”525人，集中供养率达到了9.2%，集中供养农村五保对象6820人（五保老人5678人），五保对象集中供养率为15.66%（五保老人集中供养率为24.57%）。

一、主要做法及成效

（一）明确发展目标，统筹协调推进。市委、市政府把社会养老服务体系建设项目作为保障和改善民生的重点工作，多次召开常务会议和专题会议研究老年社会养老服务及保障问题。始终坚持政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的养老服务体系建设目标，逐步建立和完善“以居家养老为基础、社区服务为依托，机构养老为支撑”的社会养老服务体系，统筹协调城市养老机构、农村敬老院、居家养老服务中心建设。民政部门就项目实施过程中遇到的困难和问题进行集中研究、具体解决。由于领导重视，措施扎实，目标明确，确保了养老服务体系建设项目补助资金用到了最需要解决困难的地方，用在了最需要帮助的人身上。

（二）强化组织领导，推进项目进度。各级民政部门分别成立项目办，对敬老院等补助资金资助项目实施情况进行监督和管理。对所实施的每一个养老服务体系建设项目，均实行“一个项目，一套班子，一套方案，追踪到底”的工作措施，实行“时间倒计、任务倒排、工期倒查、责任倒追”，确保项目的有效实施，有序推进项目进度，及时争取发改、国土、住建、环保等相关部门对项目立项、用地批复、规划审批、项目环评等工作进行审批，坚决执行项目法人制、招投标制、项目监理制、合同制、竣工验收、结算审核，项目资金单独核算、专款专用，严格资金审批程序，争取上级部门支持，做到特事特办，按照“因地制宜、合理布局、统筹规划、分类实施”的工作思路，采取边施工，边完善手续的方式，立足早部署、早规划、早招标、早实施的指导思想，确保工程早启动，建成后的项目，及时投入使用。

（三）坚持力尽所能，筹集配套资金。面对全市绝大部分县区均属于乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的重点县区，经济基础薄弱，地方财力十分有限的实际，坚持“省级补助一部分，福彩公益金支持一部分、社会筹集一部分、县级财政配套一部分”的办法筹集项目建设资金，整合新农村建设、雪凌灾害和地震恢复重建等资金，采取典型引路的方式，大力推进我市社会养老服务体系项目建设，为项目的顺利开展提供有效保障。昭通市慈善会通过牵线搭桥工作的开展，积极引进青岛市慈善总会意向性捐资2500万元在巧家县包谷脑乡新建卫生院、敬老院、避难场所等公益设施。青海省慈善总会意向性捐资370余万元新建巧家县大寨乡敬老院。昆明高新旅游度假区慈善总会捐资530余万元、广东省慈善总会捐资400余万元新建昭阳区回族敬老院。加大宣传力度，动员社会爱心人仕、爱心企业参与养老服务，投资养老服务机构和设施建设，满足多元化的养老服务需求。

（四）注重信息管理，完善运行机制。依托城乡社区服务信息平台，增设服务热线、居家呼叫等便捷有效的服务需求信息沟通渠道，逐步探索建立覆盖城乡社区的居家养老信息服务网络。建立公办养老机构建立责任制和绩效评价制度，所有项目均按照基本建设程序实行公开招投标。始终坚持养老服务机构的公益性质，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等形式筹集运营费用。

（五）强化监督管理，落实综合保障。建立健全民政、发改等部门牵头、有关部门参与的工作机制，积极探索制定城市养老、农村敬老院、居家养老服务中心运营的行业规范，开展养老服务技能和质量评估，入院评定等制度，按照入院人员与管理人员10:1的比例，失能、半失能人员3:1的比例配备管理人员，每个社区综合服务中心至少配备了1名管理人员。完善各类人员职责，积极探索开展养老人员职称评定制度。护理人员工资不低于当地平均工资水平。健全管理服务制度，实行民主管理和院务公开，让老人参与养老服务机构的日常管理，我们坚持“三个一”的办院思路，即选一个好院长，定一套好制度，建一支好的服务队伍，努力践行“管理规范化、服务人性化、庭院园林化，室内整洁化，饮食标准化，生活娱乐化”的目标。坚持“优质服务，老人至上”的服务理念，树立“老人就是父母”的服务意识，尊重老人的日常行为习惯，注重老人的心理保健，积极开展人性化服务，让以人为本理念贯穿于敬老院服务管理的方方面面。目前全市49所敬老院中，有全国模范敬老院1所（水富县中心敬老院），全国五保供养先进单位1所（镇雄县中心敬老院）、省级评定的三星级敬老院5所（水富县中心敬老院、盐津县中和“幸福之家”敬老院、昭阳区中心敬老院、巧家县中心敬老院、大关县中心敬老院），2013年市级评定的二星级敬老院10所，一星级敬老院4所。

（六）注重创新模式，推进医养结合。坚持创新的理念、思维，探索医养结合的路子，市卫生局、市第一人民医院、市中医院和各县（区）人民医院积极支持养老服务业的开展，不定期深入养老院为老年人开展免费检查、宣传老年慢性病防治，进行康复护理。老年人在乡镇卫生院和县区人民医院就诊，均享受优先服务。积极鼓励民营企业、个体老板投资新建社会医养结合的养老机构。目前，昭阳区旧圃镇个体户与市中医院联合，正在兴办医养结合的老年公寓，设床位700张，计划明年上半年可投入使用。昭通仁安投资有限责任公司与市人民医院联合正在筹建兴办养老机构，设置床位500张。

二、困难和问题

（一）地方财政吃紧，资金配套乏力。昭通11个县区中有10个县区属于国家扶贫开发重点扶持县区，贫困面大、贫困程度深，群众自我积累少、自我发展能力弱，经济社会发展滞后，地方财力比较薄弱，尽管采取多种渠道筹集项目建设资金，但是按照省、市、县三级6:3:1的资金配套政策，绝大部分项目市、县财政配套资金都无法落实，例如，全省“十二五”养老服务体系建设规划项目85个，规划总投资41357万元，其中：省级投资20569.8万元，市、县财政配套11036.75万元，其他配套9750.45万元，截止目前，省级资金到位15752.7万元，到位率76.6%,市、县财政配套的资金仅到位4584.8万元，到位率仅为41.5%，缺口资金12236.7万元，严重影响了养老服务体系建设项目的正常开展，导致有的项目无法开工，有极少数项目开工即停工。

（二）坚持基本程序，施工进展缓慢。新建项目征地工作开展难度较大，项目建设手续繁多，程序严格，在审查、审批等环节虽不断跟进督促，手续办理时间跨度始终太长，工作推进较慢，原规划好项目的选址，会因为一些客观因素影响而变化，加上部分项目实施地点交通设施相对较差，钢材、水泥、砂石料等的运输成本高，增加了建设成本，给正常的施工带来了一定的影响。

（三）管理方法单一，规范程度不高。各养老服务机构虽然制定完善了《福利院服务手册》、《院长职责》、《供养人员管理制度》、《院民外出请销假制度》、《院民选举制度》等管理制度，但管理工作的科学化、制度化、规范化，部分养老服务机构大部分管理人员是临时聘用人员，没有经过系统的培训和教育，文化素质较低、管理水平不高，无法依托养老服务信息化系统和高科技措施推进管理，少部分机构存在一定的安全隐患。

三、对策及建议

（一）强化组织保障。各级政府要将社会养老服务体系建设摆上重要议事日程，纳入目标责任考核范围，统筹列入经济社会发展规划，积极有序推进。建立健全由民政、发展改革等部门牵头、有关部门参与的工作机制，强化协调沟通。民政部门要加强和规范机构养老行业管理，并通过有关老年服务行业协会加强行业规范和业务指导；建立健全社会化养老服务评估、评审制度，对养老机构财政资金落实使用、养老机构和服务组织的服务技能和质量等进行综合评估；健全政府补助的低收入、高龄、重度残疾等特殊困难老年人入院评审制度，提高行业管理服务水平。

（二）明确发展目标。办好公办托底保障性养老机构，增加护理型机构和床位比重，探索建立长期护理保障制度。进一步转变政府职能，加大政府购买养老服务力度，制定规范基本养老服务目录。加快推进养老服务投融资体系建设，强化养老服务市场监管，制定各类养老机构准入、运营、退出登记和评估办法，强化行业自律，强化对政府投资举办或者接受政府补助的养老机构财务状况的审计监督，加强养老服务产品的价格监管和养老服务机构的运营监督。加大养老护理员培训力度，将社工理念和社工人才引入机构养老服务，提升机构养老服务水平。建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，居家养老服务基本实现全覆盖。

（三）强化政策支撑。由民政、老龄等部门制定出台《云南省社区服务居家养老管理规定》、《云南省养老机构管理规定》、《云南省养老服务从业人员道德规范、岗位技术标准、技术职称评定标准、技术工资标准规定》、《云南省养老服务事业先进单位和优秀个人评选表彰办法》等规章，进一步完善社会养老服务政策体系。涉及保障养老服务建设项目用地、落实养老机构税费优惠政策等问题，按照有关规定执行。涉及养老机构用电、用水、用气等收费问题，各级给部门给予最大限度的支持和优惠。

（四）强化资金投入。建立健全多渠道、多形式、多层次的养老服务事业发展资金筹措机制。提高对贫困地区省级资金支持的力度，建议昭通等三类地区资金投入比例调整为8:1:1，对各级承担的建设、运营经费，应列入财政预算并建立动态保障机制，逐步提高养老服务事业经费在各级财政预算中的比重。

（五）强化金融支持。金融机构要采取更加灵活有效的措施，切实加大对民办养老机构及其建设项目的信贷投放。鼓励银行业金融机构通过提供按揭贷款的方式，支持社会力量购置养老服务经营用房兴办养老机构。

（六）强化人才保障。在符合条件的高等职业技术院校和中等职业技术学校中，设立老年人服务与管理、社区康复、心理咨询、生活护理、卫生保健等专业，开展知识讲座、提供职业技能培训，为养老服务事业培养中、高级专业技术人才。抓好养老服务业从业技术人员的技术培训和职称评定，进一步健全养老护理人员职业资格制度。提高养老服务从业人员地位，稳定养老服务从业人员队伍。养老服务人员工资待遇不得低于当地平均工资水平。积极培育和发展青少年志愿者和社工队伍，开展为老志愿服务和社工服务，满足老年人多样化服务需求。

（七）强化监督管理。严格执行国家基本建设程序管理的有关规定，规范建设项目的前期准备和申报工作，加强建设管理、质量管理、资金管理、安全管理，建立完善项目绩效考评和责任追究制度。对养老服务基础设施建设资金使用进行跟踪检查，确保工程质量和资金使用效益。建立健全信息查询、服务投诉等机制，进一步强化行业自律。鼓励社会各界对规划实施进行监督，推动社会养老服务体系建设各项措施落到实处。

（作者系昭通市民政局党组书记、局长）