延边州：延吉市推进养老服务发展情况浅析

近年来，延吉市在加快社会经济发展的同时，加大养老服务业政策和资金支持力度，坚持以加大机构养老建设、扩宽居家养老服务、提升从业人员素质、推进信息平台试点、探索医养结合模式为抓手，形成了“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”覆盖城乡的社会养老服务体系。现将延吉市养老服务工作开展情况简要汇报如下：

老龄人口基本情况 目前，延吉市城乡60岁以上老人9.56万人，城乡老龄人口数比约为8:1，老龄人口占全市人口的17.7%，高于全国平均比例。其中，城乡空巢老人约为4.41万人，占全市老龄人口总的46.2%；失能、半失能老人约为1.22万人，占全市老龄人口总数的12.8%；困难、三无、五保等老人7700人，占全市老龄人口总数的8.1%。截至目前，全市各类养老福利机构收住老人2400人，仅占全市老龄人口总数的2.5%，其余近9万老人的养老服务需由城乡居家养老服务化解。据统计2016年全市老龄人口总数及需照料的失能、半失能老人数较2010年明显增长。综合上述数据分析，随着城市人口基数的增长、对外劳务输出人数的增多、农村劳动年龄段人数的骤减，预计未来五年内，全市人口老龄化、高龄化、空巢化趋势加剧，养老服务需求多样化、老龄人口增长迅速与服务形式相对单一、产业发展相对缓慢等问题将集中体现，居家养老、医养结合等多元化养老服务需求增多，社会化养老服务工作任务加重，养老事业必将成为涉及到普遍百姓切身利益、涉及到社会经济发展、涉及到社会和谐稳定的最大民生工程之一。

养老服务开展情况 一是加强养老机构建设。制定了《2012-2017年延吉市社会养老服务工作规划》，加大养老服务基础设施建设力度。目前，延吉市共有各类养老机构54家，覆盖全市城乡，其中，公办养老机构4家、民养老机构50家，总占地面积29.5万平方米，建筑面积6.825万平方米，拥有床位3900张，收住老人2400人，床位利用率达62%，我市每千名老人拥有床位47张；延吉市社会福利院老年养护楼新建项目，占地面积1.3885万平方米，建筑面积1万平方米，设置床位300张，其中，为“三无”、重点优抚对象特弱势群体提供床位100张。截至目前，该项目土建工程全部完成，修饰及庭院工程已完成80%进程，预计年底可全部竣工；为引导和支持社会力量兴办养老机构，延吉市出台了《实施延边朝鲜族自治州老年人权益保障条例若干规定》（延市政办发〔2010〕69号）文件，在严格落实上级相关减免和优惠政策的同时，加大补贴发放力度，对2011年6月以后新（扩）建的养老机构给予一次性补贴3000元/张；对100张床位以上的给予一次性补贴3000元/张。

二是加快居家服务建设。基础建设方面，以创建省级日间照料中心试点为契机，几年来，延吉市累计投入资金1350万余元，相继建成了75个城市社区居家养老服务中心（站）、54个农村“幸福大院”，惠及老龄人口近8万人，其中，建工街道延青社区、公园街道园法社区、北山街道丹山社区等6个城市日间照料中心被确立为省级试点单位，截至目前，我市已实现城乡居家养老服务全覆盖。项目服务方面，将发达地区先进经验与本地实际情况相结合的基础上，各“中心”设立了棋牌室、阅览室、舞蹈室、理疗室、乒乓球室等各类场馆10余个，为辖区老人提供综合性活动场所，实现了老有所乐；通过社区引领管理、社会组织介入、居家服务“点单”等方式，根据老人实际需求相继开发出包括医疗保健、代购代缴、理发洗浴、法律援助、送餐上门等4大类16种为老服务项目，采取无偿、低偿和有偿相结合的方式为居家老人提供优质、便捷服务；组织志愿者与贫困、空巢、孤寡老人结成对子，通过开展“四个一“即：每周一通话、每月一慰问、每季一清扫、每年一陪护等活动，几年来，发展志愿者5000余名，累计为特殊群体老人提供精神慰藉和生活帮助4万余次，实现了老了有依；发挥社区各类协会作用，设立老年大学，打造“艺术节”、“千寿宴”、“红歌会”等载体活动20余种，实现了老有所为。

三是创新医养结合模式。为应对快速增长的高龄失能老人医养服务需求，出台了《延吉市加快养老服务业发展的实施方案》，提出以政策引导与民间投资相结合，两院融合与社会兴办相结合，居家服务与社区资源相结合，人才培育与规范管理相结合方式，创新多层次、多形式、多渠道的医养结合服务模式。鼓励“两院”（即有条件的养老院、医疗机构）增办、联办，鼓励民间投资兴办等方式，加快医养结合机构建设。近年来，实现民间融资7000万元，建设成了延吉市新生命养护院、延吉市正万堂养护院、延吉市吉永养老院、延吉市阳天养护院等4家新兴医养结合服务机构，拥有床位数达350张；加大政策优惠力度，对办养老机构的除在建设用地、税费减免、人员培训等方面给予扶持外，加大资金补助力度，对入住机构的困难老人，按自理、半自理和不能自理分别按1200元/人/年、2400元/人/年和3600元/人/年标准给予补助；加强养老医护人才建设，坚持免费开展机构护理人员技能培训，截至目前，已免费培训460余人次，鼓励职业教育机构设立养老服务实训基地，开设养老医学、护理学、心理学、社工学及老年营养学科，目前，全市已有2所民办职业培训学校开设了相关专业；做好社区居家养老服务与社区卫生机构服务对接，为辖区居家老人提供家庭理疗、常规体检、上门服务、档案建立、心理疏导、护理培训等多项卫生养护服务。

四是强化行业监管力度。协调消防、食药等多家部门，严格民办养老机构资质审批；以加强养老服务机构安全生产为重点，与全市各类福利机构签订《安全生产责任状》，协调消防、食药、气象等多家部门组成联合检查组，对全市福利机构进行安全隐患大排查。几年来，累计出动执法力量180余人次，检查福利机构54家，排查出涉及4大类25项安全隐患，下发《限期整改通知》37份，并按要求完成整改验收工作，保持无安全事故发生记录。

延吉市养老服务面临的困难及问题 我市在养老服务方面取得了一定的进展，相对发展较快的社会需求，相关问题依然存在，尤以医养结合方面为突出，主要表现出“四高四低”：

一是社会“期望”高，机构承载力低。因受经济条件、传统观念等因素影响，与发达地区相比我市养老服务起步较晚，发展滞后，民办养老机构存在规模小、条件差，且多数分部在周边农村，开设医养结合受到限制，导致社会需求难以化解。

二是准入“门槛”高，资源利用率低。虽鼓励“两院”增办、联办，但就目前政策而言，医养结合机构与专业医疗机构审批标准相同，因此，仅有极少部分达到一定规模的民办养老机构才具备申办医保定点资质，虽然对医疗机构规范管理和良性发展有利，但准入“门槛”高在短期内限制了民办养老机构转型发展。

三是运营“成本”高，短期利润率低。需要提供医养结合服务的失能、半失能老人完全依靠康复治疗，目前，各类福利机构开展医疗服务仅纳入门诊报销范围，未来纳入住院医保范围，且因基本药品价格普遍高于专业医疗机构，入住收费标准高于普通养老机构，低收入等失能老人入住困难，福利机构社会公益性减弱，机构入住率低、运营成本高、起步经营难、利润见效慢，导致社会兴办力量不足。

四是护理“标准”高，专业水平低。入住机构的失能、半失能老人的护理，除日常照料外，还包括卫生保健、医疗监护等工作，要求从业人员不但掌握日常看护技能还要具备相关医疗卫生知识和技能，目前，对于由养老机构增设的医养结合服务的机构，专职医疗从业人员相对较少，相关从业人员专业医护知识和技能有待加强。

推进延吉市养老服务发展的措施及建议根据我市养老产业发展现状及客观存在的问题，就进一步推动全市养老服务产业健康发展提出如下建议：

（一）放宽“两院”整合政策。支持医疗卫生资源进入养老机构，符合条件的可申请纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围；鼓励规模较大的民办养老机构引进医疗专门管理机构，以场地出租、医疗服务外包等形式，引进医疗服务实现医养结合模式；建立医疗机构与养老机构的协作机制，鼓励开通预约就诊绿色通道，开展面向养老机构的远程医疗服务试点。

（二）创新社区医养融合。加强社区卫生服务中心与社区日间照料中心的合作，建立老人健康档案，建立社区医院与老人家庭医疗契约服务关系，推行社区医疗卫生服务机构或医生签约服务，强化社区老年医疗居家服务功能。

（三）加大政策优惠力度。降低准入门槛，适当降低医疗机构准入养老机构的医疗资质，允许医疗机构以单独门诊部的形式进行医疗资质审批；提高减免标准，对民办“医养结合”的养老机构，在继续实施相关优惠政策的基础上，用水、用电、用气等相关费用减免上加大倾斜力度，降低其运营成本；加强信贷支持，加大对“医养结合”机构信贷支持，放宽贷款条件，提供优惠利率。

（四）完善医保制度。要进一步完善医保项目和规定，针对老年群体，扩大门诊、住院报销范围，提高报销比例，让“医养结合”养老机构（包括机构内的医院）能享受到公立医院的报销比例，既减轻养老机构老人的医疗负担，又适度减轻民办医养结合机构“起步”时间负担，增强社会兴办机构的动力。

（五）加强监督检查。开展养老机构、医养结合机构标准化建设，加大相关机构医疗价格、养老服务价格的监督力度；加强养老机构运行监管力度，有效杜绝各类民办机构暗中加价等现象发生，确保民办养老机构的公益性。

延吉市民政局马俊

2016年10月24日