丽水市：加快推进庆元县养老服务业发展的实践与思考

2013年5月，我市荣膺“中国长寿之乡”称号，成为全国首个获此殊荣的地级市。丽水是一个美丽、宜居的好地方。根据数据统计，截止2014年底，全市60岁以上的老年人有46.30万人，占全市人口的17.43%，我县常住人口中，60岁及以上老年人口有37260人，占总人口的18.05%，80岁以上高龄人口6730人。面对人口老龄化的严峻挑战和日益增长的多样化养老需求，县委、县政府高度重视养老事业发展，把加快推进养老服务业发展作为保障和改善民生的重要任务，坚持“政府主导、家庭主体、社会参与”的发展定位，不断完善以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系，积极推进我县养老服务业科学健康发展。

一、我县养老服务业发展基本情况。

一是养老机构建设有序推进。县委、县政府高度重视养老机构建设，目前我县养老床位数910张，达到每百位老人数2.75张。2014年启动了社会福利院“特护楼”项目建设和公办示范型养老机构项目前期工作。项目实施后，可新增床位400张，可解决我县400位社会老人、孤儿、失能、半失能老人寄养问题，从而促进社会文明和社会和谐稳定。同时鼓励和引导社会力量参与养老服务事业发展，并启动民营养老机构项目征地工作。大力推进居家养老服务照料中心建设。按照资源整合、就近就便、功能配套、方便实用的要求，加快建设城乡社区居家养老服务设施。2014年新建居家养老服务照料中心80家，并投入使用。到2017年计划完成200家照料中心建设。

二是制定了养老服务机构服务标准，不断提升养老服务的规范化水平。根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》和浙江省人民政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》文件精神，结合县级实际，制定了机构养老服务地方性标准、居家养老服务照料中心管理细则等相关标准，不断提升养老服务的规范化和标准化水平。

三是养老保障政策得到全面落实。我县积极探索建立五保供养长效机制，认真落实《农村五保供养工作条例》。截止2014年底，全县五保供养对象251人，其中集中供养228人，人均月供养标准488元；分散供养13人，人均月供养标准528元，实现了应保尽保。

二、我县养老服务业发展存在的问题和不足

我县养老服务业发展岁取得了一定的成效，但与日益增长的养老服务需求，与先进地区的养老服务发展水平相比，还存在着一定的差距和不足，主要表现在：

一是政策保障不足。我县虽已出台了一系列加快发展养老服务业的文件，但缺乏专门的综合性、系统性养老服务业发展规划。此外，现有政策落实还不到位。养老服务用地、财政补贴、税收、养老服务公益性岗位等政策仍有部分未落实到位。

二是资金投入不足。我县养老服务财政资金投入偏少，新建机构项目补贴、居家养老服务照料中心建设补贴和运行补贴标准与先进地区相比还偏低。对社会力量进入养老服务业的扶持政策还不够完善，民资进入门槛高、风险大，收益低。

三是养老服务社会化格局还没有从根本上形成。第一，公办养老机构少，且主要是解决特殊性养老问题。第二，民办养老机构发展缓慢。由于存在投入大、效益低、风险高等问题，加之鼓励、支持民办养老机构的政策尚不完善，导致社会力量对兴办养老机构积极性不高。第三，社区养老服务功能不健全。我县社区养老服务起步晚，发展滞后，养老服务网络体系尚不健全，不能充分发挥社区养老服务的功能和作用，社区养老服务产业化还没有形成，居家养老服务业还在起步阶段。

四是队伍素质还较低。全县养老机构从业人员专业化水平较低。部分管理及服务人员年龄偏大、文化偏低，缺乏系统专业培训和管理服务专业技能，我县还没有专门的社会工作者、管理人员也严重缺乏。同时，服务人员薪酬待遇低，社会地位不高，造成人员流动快，养老服务机构发展后劲不足。

三、加快推进我县养老服务业发展的对策建议

一是完善政策，加快推动养老服务业政策保障体系的建设。

1、完善土地供应政策。按照到2020年养老床位占老年人口总数5%以上的要求和养老机构床位年增长10%的基数，规划养老机构设置，预留和落实年度建设用地指标。

2、完善财政支持政策。积极争取专项资金用于推进养老服务体系建设,与此同时，充分利用科技创新、创业投资等方面的扶持资金，发挥福利公益金投入合理，对符合条件的养老服务企业和组织给予积极扶持，进一步引导民间资本进入养老服务领域。

3、完善社会保障政策。一要完善医疗保障制度，积极开展医疗救助，扩大救助范围，逐步提高救助标准，对五保、“三无”等特困老人发放医疗救助卡，变“事后救助”为“事前救助”。二要完善城乡一体化的救助体系。逐步提高五保老人供养标准，将符合条件的“三无”老人、孤残老人、贫困老人全部纳入低保，对享受低保且特别困难的老年人和低保“边缘人”加大临时救助力度。三要进一步完善优待老年人办法。2006年出台了《庆元县优待老年人实施办法》，并逐步得到实施和完善。

二是改革体制，优化机制，坚持多样化的服务于发展机制。

1、调整优化服务管理机制。积极探索创新养老服务工作新体制，适时调整老龄、民政、老干部等机构职能，理顺关系，整合资源，形成合力。加强基层养老服务管理力量，建立健全全县、街道（镇）级养老服务指导中心等服务管理机构，加强指导、管理、协调、服务等职能。

2、坚持多样化的养老服务发展机制。一是坚持发挥家庭养老的主体作用。进一步加强家庭赡养人赡养（抚养）义务的宣传与落实，发挥家庭养老的主体功能，强调子女对父母的赡养义务。村委会制定村规民约，督促赡养人承担经济供养、生活照料和精神慰藉等责任，保障家庭赡养义务履行。同时，探索将服务发放给承担照料责任的失能老年人子女，建立完善家庭照料者培训、补贴、社会参与等扶持政策。二是推进社区养老服务方式。按照资源整合、就近就便、方便实用的原则，加快农村社区居家养老服务设施建设，与社区服务中心、避灾安置场所及社区体育、卫生等公共服务设施功能有效衔接，发挥综合效益。同时，引导和鼓励社会组织、中介机构等企业积极参与，加大上门服务力度，为老年人提供助餐、助医、助行等各种便捷养老服务，将社区互助与提供有偿服务结合起来。三是发挥机构养老的支撑作用。一方面，要建好公办养老机构。我县现有公办养老机构，重点解决五保、低收入等特殊老人的养老服务。另一方面，扶持发展民办养老机构，在资金、场地等方面给予优惠，促进民办养老机构发展。

三是市场运作，开放创新，积极引导社会力量参与养老服务体系建设。

积极探索政府主导、社会参与、行业管理社会化养老机制，不断创新多元化、多渠道、市场化综合养老工作模式，合理推进社会养老服务体系建设

1、改革公办养老机构机制体制。公办养老机构应立足基本养老服务需求，做到实用适用、不铺张豪华，主动承担起保障托底功能，重点为农村五保、城镇“三无”老人及低收入、经济困难的是能、办事能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。在满足特困人员集中供养的同时，要积极为有需要的其他老年人、残疾人提供服务，并向周边社区提供居家养老服务项目。

2、扶持引导社会力量参与养老服务体系建设。探索运用公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务、评估认证等多元化资金投入和经营运作方式鼓励社会力量举办养老服务专业组织和企业。同时，支持社区引入社会组织、家政、餐饮等企业，参与或运营老年家政服务、供餐、老年活动中心等养老服务项目，并通过制定指导性政策，在税收、规划等方面出台帮扶措施，由社会主体发挥运行管理的优势，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，共同推进养老服务体系建设工作。2014年我县选择金太阳养老服务中心（民办非营利性养老服务组织），作为政府购买居家养老服务试点单位。金太阳养老服务中心参与为老服务，及时高效地为老年人提供全方位、多元化的养老服务，形成“智慧养老、数字养老”新模式，全面提升老年人生活品质。

四是城乡统筹，加快发展农村养老服务业。

1、完善农村为老服务设施。加强对农村敬老院的资源整合、提升改造，推进已建的农村居家养老服务站、“星光老年之家”转型升级为农村居家养老服务照料中心。鼓励引导有条件的农村，通过兴建村老年公寓、农村幸福院级配套服务设施，实行集中居住式居家养老。在基本公共养老服务设施不能覆盖的自然村，可结合实际，设立居家养老互助服务点，并给与适当补助。

2、规范管理，城乡协作，建立长效运营机制。一方面，进一步加强农村养老服务设施的规范化管理和运作，健全规章制度，落实运营资金。同时，充分发挥村民自治功能，发挥村规民约作用，在督促家庭成员承担赡养责任的基础上，组织开展邻里互助、志愿服务。另一方面，县城公办养老机构要与农村敬老院建立长期稳定的养老机构对口支援与合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。

五是强化培训，提升素质，加快推进养老服务业专业化职业化发展。

1、加强培训，提升专业化水平。加强对养老护理员岗前培训和技能提升培训，对负责失能、半失能老人家庭照料的护理人员进行照护知识培训，以及“银龄互助”志愿服务人员的培训等。此外，条件允许的情况下，可以与相关院校、培训机构合作开展订单培养，培养养老服务管理、老年护理从业人员。

2、建立志愿者队伍，鼓励公益慈善组织支持养老服务。积极扶持、引导公益慈善组织重点参与养老服务提供。发展为老服务志愿者队伍，倡导机关干部和企事业单位职工、大中小学学生、社区党员、低领健康老人等有志于老龄事业的热心人士参加养老服务志愿活动。

3、提高待遇，改善职业环境。探索建立随社会平均工资浮动的护理员工资自然增长机制，提高社会保险待遇。研究建立中、高级护理人员特岗津贴机制。积极改善工作条件，加强护理员劳动保护和职业防护。对做出突出贡献的养老服务人员，按有关规定给予表彰或奖励。