武汉市：关于深化养老服务业发展的指导意见(征求意见稿)

各区人民政府，市人民政府各部门：

为全面推进我市养老服务业综合改革，深化养老服务业发展，现根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)、《省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(鄂政发〔2014〕30号)文件精神，结合我市实际，提出以下意见：

一、总体思路

充分发挥政府作用，通过体制机制改革和政策制度创新，推动社会力量成为我市发展养老服务业的市场主体，整合提升社会各类存量养老资源，统筹发展养老事业和产业，健全养老服务体系、做大养老服务业规模，使养老服务业成为保障民生、扩大内需、增加就业、推动经济转型升级的重要举措，满足多样化的养老服务需求。

二、发展目标

进一步健全以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，到2020年，居家呼叫服务和应急救援服务信息网络覆盖率100%;社区居家养老服务设施覆盖全市所有城市社区，90%以上乡镇(街)建有包括养老服务在内的综合服务设施，60%以上的农村社区建立农村老年人互助照料中心;养老机构床位数达到每千名老人50张，其中机构床位数不少于40张、护理型床位比例不低于50%。促进养老与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域互动协调发展，不断提升养老服务供给能力与供给水平，建成3-5个以养老护理、管理人员培训基地，形成1-2个养老服务业区域性产业集群，培育5-8个规模较大的养老服务龙头企业(机构)，为全市提供5万个以上养老服务就业岗位，使养老服务业成为我市服务业的重要组成部分，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升。

三、重点任务

围绕养老服务模式创新、养老服务设施完善、养老服务功能提升、养老服务产业升级等4个方面，推进实施“3362”计划。

(一)实施养老服务模式创新计划，围绕“互联网+养老”、养老设施“公建民营”、公办养老机构改革等3个方面改革突破。

1.探索推进“互联网+”养老。支持企业和机构利用互联网资源，运用大数据、智慧云、物联网等技术手段，以需求为导向，发展“智慧养老”服务，升级完善社区居家养老服务信息系统，建立完善老年人信息档案，打造具备信息发布、老年人需求受理反馈、养老服务设施查询、运行商平台监管等多种功能的武汉市智慧养老服务平台，发展老年电子商务，为老年人提供网上和电话预约挂号、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等服务，打造高效、便捷、安全的“网络虚拟养老院”。

2.全面推进养老设施“公建民营”。 支持有资质和管理经验的社会力量参与公有产权养老服务设施的管理和经营，采取政府购买服务、委托管理等方式，全面推行社区居家养老服务信息系统的公司化运营、市场化运作，支持和引导各类社会主体依托社区养老服务设施，为社区居家老年人群提供以“助餐、助医、助浴、助洁、助急、助行”为主要内容的多样化社会服务，提升社区养老服务设施效能。开展“公建民营”试点，在全市选定2-3家公办养老机构，通过公开招标等办法，择优选择社会力量运营。

3.稳妥推进公办养老机构改革。创新公办养老机构服务供给方式，鼓励公办养老机构将配餐送餐、卫生保洁、医疗护理、衣物洗涤等服务项目，择优外包给社会组织和市场主体，积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，建立完善的法人治理结构和科学高效的管理运营模式，鼓励引导公办养老机构员工通过登记成立民办非企业单位或公司制企业，利用专业优势承接公办养老机构日常运营和服务外包项目，实现人员分流和机制转换。

(二)实施养老服务设施完善计划，从规划、整合、改造等3个方面组织推进。

1.统筹养老服务设施规划。将养老基础设施建设纳入全市国民经济和社会发展规划，纳入年度经济社会发展目标，纳入政府目标管理和绩效考核。各区要按照《武汉市养老设施空间布局规划(2012-2020)》，编制实施本行政区域养老设施建设规划，结合农村城镇化建设，将养老服务设施作为农村公共服务设施统一规划、优先建设。新建居住(小)区要按照每百户不少于20平方米的标准配置养老服务用房，与住宅同步规划、同步设计、同步验收、同步交付，多期开发的居住(小)区应在首期建设养老服务设施。住宅小区交付时，按照土地出让合同约定配建养老服务设施的产权，移交所在地街道办事处(镇政府)，由民政部门使用和管理。老城区和已建成居住(小)区的养老服务设施未达到规划和建设指标要求的，应通过购置、置换、租赁等方式予以落实。因公共利益需要拆迁搬离的养老机构应就近提供相近建筑面积的房屋帮助其继续经营。养老服务设施严禁挤占、侵占和改作他用。

2.综合发挥多类设施作用。推进社区养老服务设施与社区服务中心(服务站)及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，增强辐射效果。新建小区的养老服务设施应尽量与社区卫生服务中心、文体设施等与老年服务相关的设施结合布置。各类具有为老年人服务功能的公共设施均要免费或优惠向老年人开放。

3.推动无障碍环境改造。按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，加强社区坡道、扶手、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的规划、建设、改造、维护、使用和监管，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造和维护，推进老年宜居环境建设。

(三)实施养老服务功能提升计划，强化6个方面能力。

1.提升社区居家养老服务功能。逐步扩大政府为特殊困难群体购买上门护理服务的受惠范围，建立自然增长机制，逐步提高购买标准。按照资源整合、就近就便、功能配套、方便实用的原则，加快建设城乡社区居家养老服务中心和站点，形成市场广泛参与、服务价格适中的居家养老服务供给体系，建立以社会组织、市场企业为主体，社区为依托，满足各类老年人服务需求的居家养老服务网络。

2.提升公办养老机构托底功能。按照实用、适用和标准化、规范化、示范型的要求，建设和管理公办养老机构，避免铺张豪华，重点保障城市“三无”和农村五保对象的集中供养。建立公办养老机构入住评估制度，形成公开、透明、规范的公开轮候机制，重点为失能、失智、失独、经济困难及优抚、优待对象中的老年人提供无偿或低收费的基本养老服务。升级改造市、区公办养老机构，增强护理功能，发挥示范引领、培训实训和功能试验作用。

3.发挥社会办养老机构支撑作用。进一步降低准入门槛，简化登记手续，规范管理程序，强化市场监管，支持个人因地制宜举办家庭化、小型化养老服务机构，鼓励社会力量对企业厂房、商业设施及其它可利用的社会资源进行整合和改造，举办非营利、规模化、连锁化养老服务机构，重点支持民办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的养老机构，购买由政府托底的困难老人的养老服务。适度发展社会办营利性养老服务机构，面向收入较高老年群体提供多层次、个性化的中高端养老服务。鼓励境外投资者以独资、合资、合作等方式兴办、运营养老服务机构。

4.健全农村养老服务体系。建立以农村福利院为支撑、老年人互助照料中心和农村幸福院为依托、农民互助养老为基础的农村养老服务体系。建立城市与农村之间长期稳定的养老机构对口支援与合作机制，开展人员培训、技术指导、设备支援等对口帮扶。加强对农村敬老院的资源整合、提升改造，在确保“五保”供养对象生活质量的前提下，面向社会开放，接纳周边散居老人，合理收费，提高运营效益，使之成为区域性养老服务中心。鼓励农村福利院利用现有闲置土地、设施等，因地制宜发展种植、养殖等院办经济，其收入用于改善供养对象生活。有条件的地方可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益用于为老年人换取更丰富的养老服务。加快推进各地农村老年人互助照料中心的建设，鼓励有条件特别是留守老人较多、照料需求较大的建制村或自然村，利用闲置的学校、村“两委”用房等资产，兴建具有日托或全托功能的农村幸福院。发挥村民自治组织功能，依托村民调解委员会、老年协会、志愿者队伍等社会组织，通过法律援助、舆论监督，督促家庭成员履行对老年人的供养和照护义务。

5.发挥家庭养老主体功能。广泛开展敬老、爱老、助老活动，弘扬中华传统“孝道”，充分发挥居民、村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，推行“自立、自助、互助”养老风尚，构建政府、社会、家庭共担机制，增强老年人及家庭的主体责任感，培养为老消费观念。

6.促进医疗养老服务融合。推动医疗与养老资源结合，创建养老、康复、老年护理、临终关怀相互衔接的养老服务模式。加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点工作。探索建立长期护理保障制度，将参保人因年老、疾病、伤残等导致身体功能全部或部分丧失且生活无法自理，入住医疗保险定点机构和居家接受长期医疗照料的相关医疗费用按规定纳入基本医疗保险支付范围。支持有条件的养老机构采取自建或与医疗机构合作、托管等办法，兴办养老机构内设医疗机构，将符合条件的及时纳入为医疗保险定点单位，完善落实医保报销制度;暂时不具备医疗服务条件的养老机构、社区养老服务机构，应与社区卫生服务机构、乡镇卫生院或其他医疗机构签订服务协议。加强二级以上综合医院老年病科建设，支持有条件的街道(镇)、社区卫生服务机构等基层医疗卫生机构开设老年医疗病床。鼓励发展老年护理院，为长期卧床、晚期姑息治疗、患慢性病、生活不能自理以及其他需要长期护理服务的老年人提供医疗护理、康复促进、临终关怀等服务。

(四)实施养老服务产业升级计划，产品开发与产业集聚双轮驱动。

1.开发老年产品用品市场。以老年人真实有效需求为方向，分批分阶段制定适合我市的养老产品、养老服务优先发展目录，搭建供需对接平台，引导科研院所和企业、个人研发满足老年人基本服务需求的产品，支持企业积极开发安全有效、适合老年人的康复辅具、食品药品、服装服饰等用品用具和服务产品，利用现代传播技术，建设老年文化传播网络，开办养老服务网站和老年广播电视专栏，开发适合老年群体的图书报刊、音像制品。倡导在商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜，促进养老用品的开发、生产与消费。鼓励金融机构研发适合老年人的储蓄、保险、投资等金融产品。结合城镇化建设、保障房建设和商品住宅开发，规划建设老年宜居住宅、老年公寓等老年生活设施，提高老年人居家生活质量。

2.推进养老服务产业集聚。将养老服务业作为扩大内需、拉动消费新的经济增长点，纳入现代服务业的范围。通过政府补助、购买服务、评估认证等方式，鼓励社会力量举办养老服务专业组织和企业，其中评定为aaa以上的社会服务组织，优先纳入政府购买养老服务范围。遵循集中、集聚、集约发展的原则，合理规划、适度发展养老服务产业集聚区和产业化基地。以区和乡镇(街道)为主体，发挥资源和环境优势，探索建设功能完备、特色鲜明的老年服务街区，打造若干个功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务、异地养老、老年旅游等特色养老服务基地。依托现有各级园区和开发区，统筹建设集老年产品研发、生产、物流配送、展览展销等功能于一体，输出老年服务产品为主导产业，产业链条完整、服务功能完善的养老服务生产基地，扶持一批辐射带动能力强的养老用品生产企业。发挥我市大学多、医院多的优势，利用养老机构和社区养老服务平台，开发建设服务本地、辐射全省的养老服务教育培训基地，为养老服务业健康发展输送人才。

四、政策措施

(一)完善土地供应政策。

1.保障用地需求。将养老服务设施用地纳入经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划，落实《武汉市养老服务设施空间布局规划(2012-2020年)》，原规划用地已挪为他用的，应择优等量补回，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地，对自有产权的养老机构因城市建设需要依法征收时，应优先安排不低于同等面积的回迁或异地建设用地。养老用地项目涉及使用农用地等新增用地的，经依法批准，在办理农转用和土地征收手续时，符合报批条件的可优先报批。市、区要做好养老服务用地储备，安排使用年度用地计划时予以重点倾斜养老设施建设用地。

2.优化供地政策。优先保障非营利性养老服务机构建设用地需求，可依法使用国有划拨土地或者农民集体所有土地。积极支持营利性养老服务机构用地需求，可采取协议出让方式供地，对同一宗养老服务用地有两个或两个以上申请用地者，以招拍挂等公开出让方式供地，年限均不超过50年。新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下;有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。新建城区和居住(小)区按规定配建养老服务设施，依据规划用途可以划分为不同宗地的，应当先行分割成不同宗地，再按宗供应;不能分宗的，应当明确养老服务设施用地、社区及其他用途土地的面积比例和供应方式。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金(租金)，办理协议出让或租赁手续。对企事业单位、个人将城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造、利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。

3.加强用地监管。养老服务设施建设用地使用权可以整体转让和转租，不得分割转让和转租，不得改变规划确定的土地用途，严禁以办养老服务机构为名变相进行房地产开发，改变养老服务性质及服务设施用途。对改变用途用于住宅、商业等房地产开发的，由国土资源管理部门依法收回建设用地使用权。

(二)完善投融资政策。

1.加大财政投入和信贷支持。市、区福彩公益金要将不低于50%资金用于支持养老服务体系建设，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。建立养老服务业发展引导基金。市、区政府应统筹考虑养老服务需求，加大财政性资金支持养老服务设施建设、无障碍改造和养老服务业发展的力度，通过投入资本金、项目补贴、贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式吸引信贷资源和社会资本投资养老服务业。劳动密集型养老服务小企业，可按《关于印发〈武汉市小额担保贷款操作实施办法〉和〈关于进一步做好劳动密集型小企业贷款有关问题的补充意见〉的通知》等文件规定，申请小额担保贷款、享受贴息补助。

2.拓宽信贷抵押担保物范围。加快金融产品和服务方式创新，通过创新信贷品种、增加信贷投入、放宽贷款条件、扩大抵押担保范围、合理利率定价等方式满足养老服务业的信贷需求。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。对利用自有房产、土地开办养老服务的机构，可通过房产、土地抵押等各类贷款满足合理融资需求;对租用土地(房产)开办养老服务的机构，探索租金贷款等产品，降低养老服务机构流动资金占用。各级财政出资的融资性担保机构应优先为符合条件的营利性养老机构提供担保。对个人创办、合伙创办、组织起来就业创办的养老服务业经营实体，优先安排小额担保贷款及财政贴息。

3.拓展资本进入渠道。鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。支持金融机构开展老年人住房反向抵押养老服务业务。加强银企合作，支持符合国家产业政策导向的养老服务企业发展，重点加强我市康复辅具、医疗、食品药品等老年用品用具和服务产品的行业产业、老年生活设施等信贷服务。境外资金进入我市养老服务业，享受内资同等扶持政策。

(三)完善税费优惠政策。

对各类养老服务机构提供的育养服务免征营业税，提供的养老服务适当减免行政事业性收费，市政公用设施配套费用按国家政策规定给予减免，安装电话、有线(数字)电视、宽带互联网免收一次性接入费，有线(数字)电视基本收视维护费按当地居民用户终端收费标准减半收取;用电、用水、用气按居民生活类价格执行，并免收相应配套费;免收餐饮许可、卫生许可和卫生监测费;养老院防空地下室易地建设费减半收取。对非营利性养老服务机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，凡经民政部门许可的非营利性组织符合免税条件的收入免征企业所得税。对企业事业单位、社会团体和个人通过非营利性社会团体及政府部门向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。对非营利性养老服务机构建设免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性方面的收费(地方级收入部分);免收机构内生活垃圾、粪便清运和排污费等费用。对营利性养老服务机构建设减半征收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性方面的收费(地方级收入部分)。境内外资本举办养老机构享有上述同等的税费优惠政策。

(四)完善补贴支持政策。

1.完善个人补贴政策。健全完善80岁以上老人高龄津贴制度，建立主要面向散居城镇三无及农村五保、低保及低保边缘、失能半失能、失智等经济困难老年人的养老服务补贴制度，按照中心城区不低于25元/每小时、新城区不低于13元/每小时的标准，为符合条件的特殊困难老人每周购买7小时的居家照料服务，补贴资金由市、区财政1：1的比例配套落实，其中除三无、五保对象外享受养老服务补贴的对象，当其由居家转入机构养老时，养老服务补贴可转介充抵，有条件的区，可逐步扩大发放范围、增加购买项目。对城镇三无、农村五保和低保及低保边缘老人，参加新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险所需个人缴费部分，政府给予补贴。

2.完善机构补助办法。建立完善的等级评估机制，根据服务质量、老人满意度、社会影响等主要服务指标的评估结果，实现差别化资助。(1)完善机构建设补贴办法。对社会力量利用以租期3年以上租赁用房新、改、扩建的非营利性养老机构，经验收合格的，给予3000元/每张的建设补贴，对利用自建产权用房兴建且经验合格的，给予5000元/每张的建设补贴;经民政部门认定为社区养老院的，增加2000元/每张的建设补贴;经卫计部门认定为护理院的，增加2000元/每张的建设补贴;对在投入运营的两年内达到3a、4a、5a评估等级的，分别再给予1000元/每张、2000元/每张、3000元/每张的建设补贴。(2)完善机构运营补贴办法。对运营正常、年检合格的社会办养老机构，按照护理人员人数×6×1200元/年的标准给予运营补贴;社区养老院、护理院按照护理人员人数×4×2400元/年的标准给予运营补贴。(3)提高城乡社区居家养老服务设施建设、运营补贴标准。经验收合格的社区居家养老服务中心(站)、农村老年人互助照料中心，分别按照10(6)万、4万元的标准给予一次性建设补贴，运营正常的，按照6(3)万、2万元的标准给予运营补贴。补贴资金按照市、区4：6的比例配套解决。由专业组织运营的社区居家养老服务中心，市级根据其服务规模、社会影响和老人满意度进行年终考核，择优给予奖励。

(五)完善人才培养和就业政策。支持高等院校、中等职业学校开设养老服务相关专业，鼓励相关院校、培训机构与用人单位合作开展订单培养或员工培训。在养老机构和社区居家养老服务中心(站)设置按需求设置社会工作者和公益性岗位。养老机构要建立护理员工作津贴制度。实行养老机构从业人员职业资格认证和持证上岗制度，社会力量举办的养老机构组织人员参加培训取得《养老护理员职业资格证书》，按照企业享受相应补贴，个人参加培训取得养老护理员资格证书的，按培训补贴政策给予相应补贴。本省户籍的就业困难人员与本市养老机构签订1年以上劳动合同，并按规定缴纳了社会保险费的，按规定享受公益性岗位和社会保险补贴政策。在养老机构护理岗位连续从业2年以上，取得技师、高级、中级、初级资格证书的养老护理员，分别给予每人一次性补贴2000元、1500元、1000元、500元。

五、保障机制

(一)健全工作机制。市、区要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，依托武汉市养老服务业综合改革试点领导小组，进一步强化工作协调机制，定期分析养老服务业发展情况和存在问题，研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施，认真落实养老服务业发展的相关任务要求。市民政局要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责。市发改委要将我市养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。市财政局要在现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障。市养老服务业综合改革试点领导小组相关成员单位要各负其职，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

(二)强化行业监管。严格养老服务行业等相关规定，健全我市养老服务行业规范和标准，建立养老机构等级评定、老年人入院评估、养老服务需求评估等制度，鼓励中介机构参与社会养老服务，提供评估、咨询和第三方认证等服务，健全养老服务的准入、退出、监管机制。发改、工商和统计部门要建立完善全市养老服务业统计制度，准确、及时、全面反映养老服务业发展的规模、水平和行业结构等基本情况，为政府制定政策和规划提供依据。

(三)加强监督检查。各区人民政府要加强对发展养老服务业工作的督促检查，加大工作绩效考核力度，主要指标实施每月通报，确保人员、经费、目标、责任落实，按时、优质完成各项年度目标任务。市发改和民政部门要加强对意见执行情况的监督检查，专题上报市委、市政府。

各区人民政府、各有关部门要根据本意见精神，制定实施方案或实施细则。市政府将适时组织专项督查。