衢州市：新形势下龙游县社会养老体系建设的思考

陈兴荣

根据2016年度县委、县政府领导重点调研课题的安排（县委办[2016]38号），最近我们就龙游县社会养老体系建设情况进行了调查，现将调查情况与我们的思考报告如下：

一、龙游县社会养老服务体系建设基本情况

龙游县到2015年底共有人口405138人，其中60周岁以上老年人口数87649人，占总人口数的21.63%；其中65岁以上老年人口57082人，70岁以上老年人34186人，80岁以上老年人12570人，90岁以上老年人1211人，100岁以上老年人16人。老年人口比例大大超过了10%国际老龄化标准惯例，比衢州市的19.90%高了1.73个百分点，比浙江省的20.19%高了1.44个百分点。目前，龙游县有养老机构12家，其中县福利院1家，农村敬老院9家，公办民营的县福利中心和民办敬老院各一家。总床位数2665张。农村（社区）居家养老服务照料中心205家。2015年城镇“三无”和农村“五保”集中供养率分别达到100%和93.09%。2015年供养标准平均达到8410元/年人，为上年农民人均纯收入的60%。

    二、龙游县养老服务体系建设的具体做法：

   （一）完善养老服务政策体系，促进统筹发展。一是编制养老设施布点规划，《龙游县养老设施布局专项规划（2016-2030）》把养老设施布点规划与《龙游县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、县域总体规划、镇（乡）域总体规划进行有效衔接，确保养老设施布点科学合理。二是完善规范制度。制定出台《龙游县敬老院管理细则》，对养老机构的服务范围、服务协议、服务内容，以及人员配备、工资待遇问题、收费管理、消防安全管理、民主管理等进行了规范。三是强化运营管理。认真贯彻落实《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》，强化养老机构设立许可工作。制定出台《龙游县居家养老照料中心建设运行管理办法》、《龙游县居家养老照料中心建设运行资金管理办法》，强化养老机构运营管理。

   （二）改造提升农村敬老院，促进管理服务。全县9家农村敬老院，有6家是原老学校、老乡政府改建而成，房屋及室内设施陈旧，消防设施落后。2011年起，龙游县逐步实施农村敬老院改造提升工程，小南海镇、龙南、湖镇等三家农村敬老院已基本完成改造提升，总投资达900多万元。龙洲、詹家、横山、泽随等敬老院改造提升工程也正在全力推进中，总投入超1600万元，将新增养老床位296张以上。同时，全面开展农村敬老院消防安全和食品安全整治工作，确保敬老院安全运行和在院老人生活安全。

   （三）全域覆盖居家养老服务照料中心，促进适度普惠。县政府每年将城乡社区居家养老服务照料中心建设列入为民办实事项目，下达城乡社区居家养老服务照料中心建设任务，并对每个居家养老服务照料中心建设进行逐一选址、建设指导、考核验收，目前已完成205家居家养老服务照料中心的建设。为提高其运营服务能力，在全市率先对4家社区居家养老服务照料中心进行民办非企业注册登记，并通过政策购买服务、社会捐赠等方式，开展为老人提供餐饮、日间照料、生活护理、精神慰藉等形式多样化的服务，发挥了较好的示范引领作用。全县还有67家未完成的居家养老服务照料中心的建设，争取2016年完成全县全覆盖。

   （四）创新养老服务模式，促进社会参与。一是推进社会福利中心“公建民营”模式。县社会福利中心占地面积43.49亩，建筑面积25105平方米，建设总投资7000万元。通过“公建民营”模式，将社会福利中心经营权、康复医院项目整体对外租赁招标，由杭州长青养老服务中心中标,该项目设计总床位约630张，是我县首家集医疗、康复、养护为一体的医养型养老服务机构，对我县养老服务整体水平的提升具有较大引领带动作用。二是积极探索“以宅基地换养老”模式。按照自愿原则，农村孤寡、贫困以及留守老年人放弃宅基地使用权，交归村集体所有，由村集体采取新建老年公寓、改造村集体闲置房（村级小学、大会堂等）等方式免费为孤寡、贫困以及留守老年人终身提供免费使用、居住公寓，既能解决空巢老人和困难老人的居住问题，又能使农村闲置宅基地得到集中集约利用，壮大了村级集体经济。目前已有13个村开展“农村宅基地换养老”模式，总户数206户。三是探索农村敬老院经营权转让模式，鼓励成功人士回乡创业，参与农村敬老院经营管理，解决农村敬老院管理财政投入不足、管理薄弱、保障水平低的问题，提高农村敬老院管理服务质量。

    三、目前龙游县养老服务体系建设存在的问题

随着社会的发展，高龄老人和空巢老人越来越多，家庭和社会的养老负担越来越重，养老设施和养老服务的供求矛盾突出。同时，由于家庭小型化，家庭养老功能日渐不足，庞大的老年群体对社会保障及社会化养老服务的要求越来越高，老龄事业发展也面临着严峻挑战，加上认识的不到位、经济财力的薄弱等因素的制约，我县养老设施和养老服务还存在着许多问题和不足：

一是我县现有的养老机构功能单一、规模偏小、设施落后。我县现有养老机构，农村敬老院占了很大的比重，虽一部分农村敬老院经过改造后扩大了接收能力，但养老设施和养老服务基本停留在满足农村“五保”和城镇“三无”老人的集中供养和养老服务上，绝大部分还不完全具备接纳来自社会自费老人的设施条件。全县目前尚无一家真正意义上的老人护理院、日托所及临终关怀医院，难以满足老年群体的实际需求。全县12家养老机构中有7家床位数不足100张，最小的仅42张，超过200张的仅有1家，严重影响养老服务质量和经营运行水平。养老机构的床位总量严重不足，目前，我县每百名老人机构养老床位，与2012年县政府出台的《龙游县人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的实施意见》中要求的工作目标，到2016年每百名老年人拥有养老服务床位数达到3张以上还相差甚远。

二是养老服务水平底、专业服务人员缺乏。现有养老服务机构所承诺的服务内容和项目较少，所提供的养老服务内容与老年人的需求之间存在着一些错位和差距，这样一定程度上也影响了养老的社会化程度。养老机构的工作人员总量少，运行的11家养老机构的工作人员只有57人，与《龙游县敬老院管理细则》中要求的1：10工作人员配备相差甚远，如龙南中心敬老院供养人数有140人，而工作人员只有7人；且护理员的年龄偏高，文化程度偏底，专业服务人员相当缺乏。

三是对养老服务体系建设工作的认识不够。在城乡建设规划时，老年服务设施建设上考虑不多，以致现在城乡中老年服务设施少，离省市政府要求相差较远；而在乡镇（村），面临的是任务重、要求多、压力大，老龄工作不够重视，部分干部认为老年人有一个活动的场所已不错了，至于其它服务目前还没有考虑。而加上农村集体资产匮乏，不少村居家养老服务照料中心的场地也无处落实；村级集体经济薄弱，村里的正常开支有的也难以保障，居家养老服务照料中心虽然勉强建成也难以正常运行。

四是养老服务保障制度建设执行不到位。养老服务专业队伍、养老机构管理团队建设以及懂养老护理知识的养老护理员培训等工作的落实不够到位。医疗服务跟不上。全县除县福利院，农村敬老院均没有配备专职医务人员，这不仅使老人的日常医疗保健服务跟不上，而且增加了养老机构的医疗费用支出。国家提供的养老服务补贴的利用工作不够到位，2015年养老服务补贴发放的一类、二类对象总共只有761人，发放金额149.5万元。

五是根据省市政府有关规定，各县、市（区）应建设县养老服务指导中心，并符合“六有”标准要求，即有机构、有职责、有编制、有人员、有场地、有经费。我县养老服务指导中心2012年3月经编办同意县福利院增挂牌子，但无编制，无人员，无经费，没有达到省政府提出的“六有”要求。至目前，县养老服务指导中心只是增挂牌子，没有发挥应有的作用。

四、对龙游县养老服务体系建设的思考

2016年5月27日，中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习，习近平总书记发表了重要讲话。习近平强调，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，推动老龄事业全面协调可持续发展。要着力发展养老服务业和老龄产业;要积极发展养老服务业，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求。习近平总书记的重要讲话为新时期老龄事业全面协调可持续发展指明了方向，是我们进一步做好老龄工作的总纲领总遵循总指导。我们以习近平总书记“5.27”重要讲话精神为指引和动力，结合龙游实际，就新形势下龙游县养老服务体系建设提出五点思考：

思考之一：以老人为本规划好老龄事业。习近平总书记的重要讲话，站在国家发展全局和战略的高度，全面深刻阐述了新形势下老龄工作的基本方针、指导思想和重大举措，提出了许多新理念新论述新要求，充分体现了党中央对老龄工作的高度重视，对老龄事业发展的殷切期望，对全体老年人的亲切关怀，也对我们各级地方政府提出了更高的要求，那就是要以老人为本规划好做好老龄事业。以老年人为本就是要以提高老年人生活和生命质量，让广大老年人过上幸福晚年生活为我们工作的目标、为我们工作的出发点和落脚点，进一步完善养老、医疗保障制度，健全养老服务体系，发展老年服务产业，维护老年人的合法权益，丰富老年人的精神文化生活，积极营造敬老爱老助老的社会氛围，在更高层次上实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”。所以，规划、发展老龄事业一定要以老年人为中心，老龄事业应该属于福利事业范畴，是民生事业。

思考之二：养老体系是老龄事业中的重中之重。老年人事业，“老有所乐”是更高层次上实现的愿望，而“老有所养”是基础，是最基本的要求，也是最基本的民生要求。我县有21.63%的老年人口87649人，据2015年老年人口情况调查，县域内纯老年人家庭的老年人口有43102人，占老年人口比重的近50%；失能半失能老年人有18600人。这些数据充分说明我县的养老体系建设工作是十分艰巨的，要让八万七千多老年人满足养老等多方面需求，需要我们下大力气来应对。国家民政部、发展改革委今年7月6日发布的《民政事业发展第十三个五年规划》，针对日渐严峻的养老问题，提出要提高养老服务有效供给，到2020年每千名老年人口拥有养老床位数达到35-40张，其中护理型床位比例不低于30%。支持养老机构开展医疗服务，符号条件的可按规定与基本医疗保险经办机构签订基本医疗保险定点服务协议，入住的老年人可就地享受医保报销待遇。还要优先集中供养完全或部分丧失生活自理能力的特困人员，到2020年底前生活不能自理特困人员集中供养率达到50%。所有这些说明我们的养老体系建设的担子更重了。

思考之三：养老模式结构比例的变化是衡量养老服务体系建设的尺码。家庭养老、机构养老和社区居家养老是我国目前三种基本的养老模式。家庭养老是传统的养老模式；机构养老是社会化的养老模式；社区居家养老是一种兼顾家庭和社会的养老模式。按照龙政发（2014）59号《龙游县人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、布局合理、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系；基本形成“9643”的养老服务总体格局，即96%的老年人居家接受服务，4%的老年人在养老机构接受服务，不少于3%的老年人享有养老服务补贴。因此，我县的机构养老服务任务非常艰巨；要达到4%的目标要求，我们要投入的精力、财力、人力、物力是可想而知的。“9643”的养老服务总体格局，4%是难点，是一家一户、一村一乡解决不了的问题，这就需要我们政府去研究去解决，这就是我们政府应该去想方设法要做好的工作；而96%是重点，家庭养老是我国民族生活习惯，是我国长期以来形成的传统养老模式，从社会的角度考虑，家庭养老的社会硬件设施成本几乎为零。但家庭养老在新形势下的脆弱性日渐显现。生活节奏加快，工作负担加重，“421型”家庭的增多、空巢家庭等问题的出现，赡养者力不从心，一般家庭难以承受。可见，社会养老体系中，家庭养老的比重、贡献是最大的，家庭所承担的压力也是不小的。因此，想方设法为广大社会家庭减轻养老所带来的负担，也是我们政府应该做的工作，党和政府应该看到家庭养老所发挥的作用，要用积极的态度、信任的眼光、同情的情怀去支持帮扶家庭养老。这几年我县在营造敬老氛围、奖励敬老模范等方面做了许多工作，但工作的广度、深度、力度还很不够，有许多工作需要我们去研究、去开拓、去践行，如：养老服务补贴的范围是否可以扩大些，高龄老人尤其是90岁以上的高龄老人能不能纳入发放范围？据2015年底统计，全县90岁以上的老年人为1211人，剔除退休人员，实际需要补贴的90岁以上的不到1200人，按二类养老服务补贴发放对象补贴标准每人每年补贴2400元计算，一年的补贴费用也不到 300万元，而与政府要投资接纳一千二百多个老年人的机构养老的成本相比真是微乎其微，而这300万元的养老服务补贴或高龄补贴的发放，可以很好地激励广大群众的家庭养老的热情，也体现了政府对家庭养老的重视和关怀，它的意义远远超过了几百万钱的范畴。说实在的，我们各级政府在这方面还是做得很不够的，需要引起我们各级政府的重视，把96%这一重点也要摆进我们各级政府有关老龄工作的重点内容之一。“9643”的养老服务总体格局，3%是热点，需要我们去宣传、引导、探索和实践；实践中要做到公平公正，提出的方案要有可操作性，一定要传递正能量，防止负面影响。

思考之四：形成全新的龙游养老模式。《龙游县养老设施布局专项规划（2016-2030）》,已基本匡定龙游养老模式：通过规划引导，构建县级、乡镇（街道）级、社区（村庄）级三级养老服务设施的布点建设，完善城、镇、社区三级服务管理网络，促进社会化养老服务的有序开展。县级层面，以县社会福利中心为龙头，龙游福利院、中国龙游颐怀园国际生态休闲谷（位于詹家镇十都村）、吉恒孝养院（位于湖镇镇曹垄村年年红红木小镇）等4处县级养老机构，县级机构养老要突出中心城区的辐射和示范作用，引领和带动乡村的发展。乡镇（街道）级层面，到2030年，以现有9所敬老院为基础，共规划乡镇养老机构32所，床位总数4244张。社区（村庄）级层面，建设272个居家养老服务照料中心，每个休息床位不少于20张。要突出龙游养老特色，要把龙游养老模式与龙游的生态环境资源优势、旅游休闲度假资源优势紧密结合，通过把“产业旅游化”+“旅游主题化”+“主题产业化”进行跨界整合，实现“旅游景区”+“养老产业”+“休闲度假”的紧密结合，形成全新的“龙游养老模式——异地养老、生态养老、旅游养老、休闲养老、度假养老、设施养老”。以此来培育我县老龄产业新的增长点。此外，我们还要提升居家养老的质量，探索新的居家养老模式，如；“互联网+社区居家养老”模式、“老年协会+空巢老人”居家养老模式、“医养结合”的新型养老模式等等，结合我们龙游的实际都可以创新推行。要勇于做好养老服务产业方面的尝试，培育养老产品龙头企业、打造知名品牌，将夕阳产业发展为朝阳产业，努力构建养老产业“龙游模式”。

思考之五：要齐抓共管、规范管理。坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”相结合，有序推进我县养老服务业的发展。要成立由县政府分管领导为组长，相关单位负责人为成员的养老服务体系建设协调领导小组，定期召开会议，协调解决问题。发改、财政、规划、人力社保、民政、卫生、公安、消防、安监、质检、市场监管、供电、税务、残联等部门要各司其职，密切配合，及时解决工作中遇到的问题，努力形成政府牵头组织协调、相关部门齐抓共管、社会广泛参与的工作体制和运行机制。要切实加强对社会力量兴办养老事业的指导与扶助，给中国龙游颐怀园国际生态休闲谷、吉恒孝养院等养老机构的成功兴办提供帮助。县政府各职能部门尤其是县老龄委各成员单位要切实负起责任，以习近平总书记“5.27”重要讲话精神为指引，就新形势下龙游县养老服务体系建设工作，摆正自己的位置、列列自己的清单、兑现自己的担当，共同推进我县养老体系建设和老龄事业的发展。

依据民政部《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》等相关规定和我县的《龙游县养老服务机构管理办法》、《养老服务质量星级评定工作实施办法》等规范性文件；民政、老龄、财政、卫生、住建、质监等相关部门，根据文件规定对养老服务机构开展年审、年检，促使养老服务机构的硬件设施、内部管理、服务水平不断的改善和提高。要成立养老服务机构行业协会，加强行业自律，通过组织开展互查互评和交流，促进养老服务机构自我管理、自我提高，保证养老服务市场的健康有序发展。龙游县社会福利中心目前采取公办民营的经营方式，这在我县也是尝试，要加强管理，要为龙游的老年人优先提供服务。

                               （龙游县老龄办）