常德市：走进广深养老服务业——赴广州、深圳学习养老服务业发展经验

四月的珠三角大地，正是草长莺飞，荔枝花开的时节。为充分学习借鉴广州、深圳在全国养老服务业综合改革方面的成功经验，推动我区养老服务业的规范、科学发展，4月16日-21日，我们武陵区养老服务业学习考察组一行六人，走进广州、深圳，通过与养老服务从业人员的交流座谈，现场实地参观养老服务点，让我们近距离地接触到了作为改革开放前沿的两地，在养老服务综合改革方面发挥的创新发展、示范引领作用。整个学习考察既给我们留下了难以忘怀的温馨记忆，也给了我们良多的思考和启迪。

一、感受两地养老服务业的发展，浸润三化印记

2014年，广州市、深圳市被国家民政部、国家发改委确定为全国养老服务业综合改革试点地区。为推进养老服务业的综合改革，广州市提出了社会养老服务体系建设“9064”建设目标，即到2020年，全市90％的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，6％左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务，4％的老年人可入住养老机构。深圳市提出了打造“两城六中心”项目，即全国养老服务业综合改革试点城市、国际老年友好型城市和养老企业总部集聚中心、养老金融创新中心、养老服务教育培训科研中心、高科技老年用品研发制造中心、老年用品会展营销和国际分销中心、养老服务业规范和标准创制中心。可以说，两地在创新实践全国发展养老服务综合改革的过程中，时时处处都浸润着精细化、专业化、标准化的印记。

1、在社区居家养老中浸润精细化。两地在发展社区居家养老的过程中，时时以老人为中心，处处体现在对老人服务的精细化上。广州市将社区居家养老服务优先纳入社区网格化服务管理的基础事项，积极构建多部门联动的为老服务网络，打造市、区两级社区居家养老指导服务平台，形成了“10分钟社区居家养老服务圈”，让老年人在10分钟路程之内就可以充分享受全方位的社区养老服务，让照料老人的家属有一个喘息的机会。目前，广州市已初步建立起了覆盖城乡的居家养老服务网络，全市共建有153个家庭综合服务中心、146个居家养老服务部、1460个星光老年之家、1113个农村老年人活动站点、24个居家养老服务示范中心、120个日间托老服务机构、32所老年大学。上述设施可为居家老年人提供生活照料、家政服务、餐饮配送、文化教育、文体康乐、康复保健、心理慰藉、信息支援、紧急援助等各类精细化的养老服务。如广州越秀长者综合服务中心，五层楼的服务场所分别设置有长者健康评估中心、长者日托中心、多功能活动室、养老机构模拟间、信息科技培训室等28项功能，可提供健康评估、日托服务、心理辅导、康复理疗、团康服务、兴趣小组、培训服务、护老资源借助、转介服务等九大服务项目，满足长者在身、心、社、灵多方面的需求，让有需要的长者得到个性关怀和全面照顾。深圳市大力实施社区养老服务覆盖率达100％工程，全市共建成社区服务中心383家、社区星光老年之家916个、老年人日间照料中心20家，促进养老工作从传统养老向现代养老的转型，促进养老服务业从粗放发展向精细科学的转变，实现从事业为主向产业事业并重的转轨。如深圳福田区园东社区老人日间照料中心，4层高的大楼占地2000平方米，可为福田区高龄老人和生活半自理老人提供日托看护、调理膳食、医疗保健、配餐服务、午休照料、社交活动等综合性日间服务。该中心自2010年12月24日正式投入使用以来，平均每天接待老人70人次以上，已然成为老人们的快乐大本营。

2、在机构养老服务中浸润专业化。两地的养老服务机构中，无论是公办民营，还是民营公助的运作模式，都引入市场机制，坚持专业化服务。广州市创新医养融合模式，将医疗卫生资源引进入养老机构，对具备500个床位以上的养老院内设小型医院或门诊，为住院老年人建立健康档案，开展预防保健、健康咨询、临床诊疗、转诊转介等个性化服务，并实现了院内医疗机构与城镇居民医保和新农合对接，可为入院老年人提供医养结合的专业服务。如广州市友好公寓，依托友好医院，通过三期规划建设，目前已是集养护、托管、娱乐、康复和医疗等服务于一体的大型养老机构。公寓创立的“养医教研一体化”模式，使入院老人不出公寓就可享受医疗诊治、医疗康复和医保报销，成为了老人健康的守护神。公寓先后被评为“广州市文明单位”、“广东省一级社会福利机构”、“全国养老、助老、敬老示范单位”、“全国模范养老机构”和“全国爱心护理工程试点单位”。深圳市积极探索各类社会资本以独资、合资、合作、联营、参股等方式，坚持规范化、专业化兴办、运营养老设施，成为未雨绸缪的一座养老城市。仅2014年，深圳市开工建设的大型养老服务机构达到6家，总投资规模达到16.9亿元。如深圳复康会颐康院，坐落在依山傍海的盐田港，由香港赛马会慈善基金投资1个多亿修建，拥有床位350张，由具有50年复康经验的香港复康会采用香港老人服务协会标准进行营运，可为香港和内地老人提供医疗、复康治疗、社工服务等全面服务。

3、在养老队伍建设中浸润标准化。两地在推进养老服务业综合改革过程中，都把养老队伍建设放在首位，依照《养老机构服务质量规范》标准，坚持持证上岗。广州市把养老服务业列入专业工作范畴，设立专业岗位，加强养老护理员职业技能鉴定工作，实行专业资格认证制度、技术等级评定制度和持证上岗制度，并为养老护理员定员定薪，提高护理员的工资福利待遇。目前，广州市养老机构院长持证上岗率达到80％，养老护理员持证上岗率达到90％，居家养老服务从业人员持证上岗率达100％，社会工作者占从业人员比例达5％。深圳市把老龄服务人才纳入中长期人才发展规划，建立老龄服务人才和社会服务机构资质评估、认证和管理体系，引入准入、竞争、退出机制，坚持培训持证上岗。2010年，深圳市全面启动了养老护理员持证上岗制度，并成立了首家民丰护理员培训实习基地，累计培训养老护理员1000多人。

二、探索两地养老服务业的做法，注重三大作用

目前，广州、深圳两地已经步入或逐渐步入了老龄化社会。据统计，2015年广州市60岁以上老人达到140万人，占户籍人口总数的17％；深圳市2015年老年人口达到48万人，到2020年，老年人口将达到65万人。因此，两地在全面推进养老服务综合改革的进程中，注重发挥“三大”作用，谱写了新时期养老服务业的“广州经验”、“深圳质量”。

1、注重政府的引导扶持作用。庞大的老年人口以及由此产生的巨大养老需求，对两地来说，既是挑战和压力，也是加快发展养老服务业的重要历史机遇。为此，两地政府及相关部门充分发挥政府的引导扶持作用，积极应对人口老龄化。广州在2013年出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，从用地保障、税费减免、资助扶持、医保定点等方面加大引导扶持力度，破解制约养老服务业发展过程中的瓶颈问题。如广州市在打造“10分钟社区居家养老服务圈”中，全部采用政府购买公共服务的方式，进行资助扶持。广州恩善社会服务中心每年仅从越秀长者服务中心领取的政府购买公共服务资金就达到了180多万元。深圳市围绕加强养老服务业的顶层规划和政策设计，先后制定出台了《深圳市人民政府关于加快发展老龄服务事业和产业的意见》和《深圳市养老设施专项规划（2011-2020）》、《深圳市无障碍设施建设与改造规划（2013—2015）》，从土地、设施、财政、金融、保险、税费、医疗、人才、价格、服务等19个方面提出了76项具体的制度安排和政策举措，为全市养老服务业发展提供强有力的政策支撑。如在罗湖区社会福利中心二期工程项目建设上，政府在寸土寸金的中心城区划拨土地6000多平方米，全额投资1.3亿元，建成了16层，总建筑面积2.38万平方米的福利大厦。此外，为确保福利中心的正常营运，实行了政府购买服务、财政兜底政策，消除了福利中心的后顾之忧。

2、注重市场的配置推动作用。两地在保障基本的前提下，充分发挥市场的配置推动作用，激发各类民间资本活力，培育以社会力量为主体的民办养老服务机构，满足不同层次、不同类型的养老服务需求。广州市在目前公办养老机构“一床难求”的情况下，依托市场的配置推动，采取完善扶持优惠政策、完善财政资助政策、优先安排养老服务设施建设用地、选择有代表性的区县进行综合改革试点、营利性民办养老机构自主定价等措施，实现了民办养老机构投资主体多元化。据广州市民政局提供的数据显示，预计到2016年底,广州市养老机构床位将达到6万张,每千名老人拥有床位数将达到40张,将提前5年实现《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中的目标,达到发达国家平均水平，其中，七成养老床位在民办，可说是三分天下占其二。深圳市利用其市场、人才的优势，成立了养老产业联合会，集合了上百家企业和组织，抱团研究推动深圳的养老服务业。目前已有康馨、福泰年、粤华、鸿福、招商、隆泰、康达、平安、中信、万科等企业拟投资建设养老机构或养老公寓，其中康馨、康达等3个养老公寓项目已动工兴建，总投资达到11.5亿元。

3、注重品牌的示范带动作用。广州、深圳两地作为珠三角地区的发达沿海开放城市，既有得天独厚的经济发展优势和气候怡人的自然条件，也有毗邻港澳的区位优势。因此，较高收入的国内老年人和部分港澳居民愿意到两地养老，同时对两地养老机构各方面的期望值也不断上升。在此基础上，两地都不约而同地加快了养老服务产业的步伐，注重养老服务业中的品牌示范带动效应，既满足老年人多样化的养老需求，又扩大了养老服务业在服务业及国民经济中的份额，推动了两地的经济发展。如广州颐福居·尊长园是广州市首家五星级养老社区，集生活照料、健康、医疗、文化娱乐于一体，整体充满家庭气息，将服务人员与长者融为一家的“管家式”管理服务。虽然最高“vip服务费”价格在30万元左右，被誉为天价养老院，但仍然非常抢手，供不应求。深圳市任达爱心护理院，采取“养老与医疗”、“养老与养生”、“养老与旅游度假”相结合的经营模式，实行宾馆式和居家式两种入住方式，先后开设了20多家异地养老机构，其较高的影响力吸引了广西、山东及日本的老年人前来入住。

三、借鉴两地养老服务业的经验，实现弯道超车

广州、深圳两地成功的经验做法，带给我们学习考察组不仅是直面上的震撼，更有理念上的震惊。当前，我区60岁以上老人达69786人，占全区总人口的16.7％，人口老龄化水平高于全国2.3个百分点。因此，加速我区养老服务业的发展，缩小与广州、深圳在养老服务业发展上的差距，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系，必须要努力实现弯道超车。

1、要在高起点的政策设计上实现弯道超车。按照市人民政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》的文件要求，结合广州、深圳两地的经验，全面提升我区养老服务业发展的水平，必须充分发挥政府的主导作用，在高起点的顶层规划和政策设计上谋篇布局，实现弯道超车。一是要合理规划养老设施。养老设施的布局要与辖区老年人口的分布相匹配，在整体平衡的基础上，充分考虑城区用地紧缺情况实行不同的配建比例。考虑老年人对医疗设施、文化娱乐设施、公共空间的需求，坚持就近布局。充分利用现有养老设施资源，抓好提质改造工作，以整合资源，坚持节约集约建设。坚持统一规划、分步实施，把养老设施规划与城市规划相结合，养老设施建设与城区改造、征地拆迁相结合。二是要强化财政保障扶持。将扶持养老服务业发展资金纳入年度财政预算，建立健全政府向养老服务机构购买基本养老服务制度、公办养老福利机构经费保障制度、社会养老服务机构补贴制度、老年人意外伤害和养老机构责任保险补贴制度、社区居家养老服务运行补贴制度，并随财政收入的增加而增长。三是保障养老设施用地供给。优先将养老设施用地需求纳入城市建设与土地利用规划年度实施计划。创新土地利用政策，积极支持养老设施建设。在符合规划的前提下，鼓励利用存量土地建设机构养老设施。四是完善投融资政策和税费优惠政策。积极搭建养老服务机构设施投融资平台，鼓励金融机构加大对养老服务机构的信贷支持。探索政府、金融机构、地产企业等多方合作养老建设模式，打造武陵区养老服务业的龙头企业。认真落实国家和省、市现行支持养老服务业发展的税收优惠政策。

2、要在高标准的发展建设上实现弯道超车。纵观我区的养老服务设施，存在设施简陋、管理粗放、服务单一等问题。因此，我们必须从基础入手，在高标准的发展建设上实现弯道超车。一是全面推进社区居家养老服务。强化社区居家养老服务设施建设。按照新建居住区人均用地不少于0.1平方米的标准规划设置养老服务设施的要求，结合武陵区城市规划发展的实际，在中心城区新建住宅小区时，按标准落实养老服务设施面积，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；在近郊乡镇的农民安置房小区建设时，按照城乡一体化，配套安排好农村养老服务设施面积。强化社区居家养老服务中心平台建设。依托完美社区建设的网格，引导支持社会组织、医院诊所、家政、物业等企业和机构进入到社区居家养老服务中心，搭建社区居家养老服务信息平台，及时、便捷地为社区居家老人提供生活照料、家政服务、餐饮配送、文娱活动、日间托老、康复保健、心理慰籍、信息支援、紧急救援等专业化、个性化服务。在城市社区，通过引进社会力量将府坪街道新村社区居家养老信息平台打造为全区的指挥调度中心，辐射各街道、社区的居家养老服务站点；在农村社区，以东江街道新坡社区老年日间照料中心为示范点，辐射带动全区农村居家养老的社区服务化。二是加强公办养老服务机构建设管理。在区社会福利中心项目的建设上，按照公益性、服务性、前瞻性和示范性的功能定位，加大政府财政投入的同时，坚持市场化运作，积极走民间资本建设、运营的路子，争取早日建成投入使用，打造成常德乃至湘西北的高端养老服务品牌。在乡镇敬老院建设上，对现有的河洑、丹洲、芦山、东江四所乡镇敬老院进行区域整合，合理优化布局。全区乡镇敬老院规划为东西两片，其中东江、芦山整合为东片，南坪、丹洲、河洑整合为西片。整合之后，对继续开办的乡镇敬老院，抓好提质升级改造工作，促进硬件设施与软件管理的全面提升，争创省级三星级乡镇敬老院。三是加快民办养老服务机构发展。充分发掘养老服务业市场的巨大潜力，通过政策扶持、税费减免等优惠，积极引导社会力量投身到养老服务中去。强化民办养老服务机构的行业管理，引导其开展团结规范有序的行业竞争，防止相互拆台、相互挖墙脚，促进行业良性发展。加大对规模化、连锁化运营的民办养老机构扶持力度，打造品牌形象，提升示范带动效应。四是积极推进医养护一体化。鼓励医疗机构在养老机构内设置或合作设立医院、门诊等。对在养老机构内设置的符合条件的医疗机构，纳入医疗保险报销范畴，推动养老机构的医养护一体化建设。

3、要在高素质的人才培养上实现弯道超车。专业型的养老服务人才是养老服务业发展的保障和支撑。在当前我区养老服务业人才严重匮乏的情况下，更需要我们在高素质的人才培养上实现弯道超车。一是强化对社工人才的培养。社工人才直接参与养老机构的管理，从事着精神减压与心理疏导等服务，占据着举足轻重的地位。对社工人才的培养，一方面要大力发展社会工作学历教育，开展专业培训和继续教育，实施社会工作人才重点培养工程，建立健全社会工作人才培养体系；另一方面，要着力扶持培育社工服务机构，开发设置养老服务的社会工作专职岗位，建立健全社会工作人才配置体系。二是强化对养老护理员的培养。全面推行养老护理员职业资格认证制度、技术等级评定制度和持证上岗制度。加强与社会组织、高等院校合作开展养老服务培训，提高养老护理人员的服务意识和技能。大力引入养老护理人才，鼓励引导医学、康复、护理等专业的大中专毕业生从事养老护理服务。三是强化对养老从业人员的薪酬保障。制定与经济社会发展和工作性质相适应的养老服务从业人员薪酬保障体系，完善福利待遇政策，稳定养老服务从业人员队伍。认真落实养老护理员特殊岗位津贴补助制度，全面提升养老护理员的工作积极性。（武陵区民政局）